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MARCHÉS PUBLICS: APERÇU GÉNÉRAL

Aperçu général des travaux de l'OMC sur les marchés publics

Un système de marchés publics bien réglementé, incorporant les principes de transparence et de non discrimination, aide à garantir l'utilisation optimale des ressources au plan économique en la matière et facilite aussi le commerce international.

Les travaux de l'OMC dans le domaine des marchés publics ont trois dimensions, qui sont exposées ci-après.

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I.   Introduction    haut de page

Les marchés publics ont une importance économique considérable au plan tant national qu'international, et représentent une part significative du PIB national. Sur le plan interne, la passation de marchés publics de biens et de services par les organismes publics permet d'obtenir les intrants indispensables qui permettent aux gouvernements d'assurer les services publics et de remplir d'autres tâches. Les systèmes de marchés publics ont une incidence significative sur l'efficience de l'utilisation des fonds publics et, plus généralement, sur la confiance du public dans le gouvernement et la bonne gestion des affaires publiques. L'obtention d'une bonne efficacité économique, l'accès du public à l'information relative aux marchés publics, et des chances équitables pour les fournisseurs de concourir pour les marchés publics, sont autant de conditions essentielles d'un régime de marchés publics performant.

Comme les marchés publics de biens et de services représentent une part importante du marché d'un pays pour les fournisseurs étrangers, les marchés publics ont aussi un poids très important dans les échanges internationaux, et ces marchés peuvent intéresser les fournisseurs étrangers au même titre que les fournisseurs nationaux. À cet égard, les principes de transparence et de concurrence équitable et efficace mentionnés plus haut gardent toute leur pertinence dans le contexte international. Or, jusqu'à un passé récent, les marchés publics ont été en fait exclus de l'application des principales règles commerciales multilatérales dans le cadre du GATT et de l'OMC. Dans l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, négocié initialement en 1947, les marchés publics étaient expressément exclus de l'obligation fondamentale de traitement national. Plus récemment, les marchés publics ont encore été exclus des principaux engagements en matière d'accès aux marchés prévus dans l'Accord général sur le commerce des services.

Au fil du temps, les Membres du GATT et de l'OMC ont donc cherché des moyens de traiter la question des marchés publics dans le système commercial multilatéral. Il en est résulté trois domaines d'activité principaux:

(a)   L'Accord plurilatéral sur les marchés publics (dit l'“AMP”);

(b)   des négociations sur les marchés publics dans le domaine des services en application de l'article XIII:2 de l'AGCS; et

(c)   les travaux sur la transparence des marchés publics dans le cadre du Groupe de travail créé par la Conférence ministérielle de Singapour en 1996.

II.   Principaux aspects des travaux sur les marchés publics à l'OMC    haut de page

Les trois principaux domaines couverts par les travaux de l'OMC sur les marchés publics, bien que complémentaires, présentent aussi des différences significatives. Chaque domaine d'activité a ses caractéristiques propres, s'agissant par exemple du type de travail effectué, des principes fondamentaux, du champ d'application et de la nature de la participation des Membres de l'OMC. Le tableau ci après en donne le résumé:

* Le 1er août 2004, le Conseil général a décidé, dans le cadre de l'“Ensemble de résultats de juillet”, qu'il n'y aurait pas de travaux en vue de négociations sur cette question pendant le Cycle de Doha. Voir également ci après.
  

III.   L'Accord plurilatéral sur les marchés publics    haut de page

A.   Aperçu du contexte de l'élaboration de l'AMP

Des initiatives visant à soumettre les marchés publics à des règles convenues au plan international ont été antérieurement prises dans le cadre de l'OCDE. Cette question à été incluse dans les négociations commerciales en cours du Tokyo Round en 1976. En conséquence, le premier Accord relatif aux marchés publics a été signé en 1979 et est entré en vigueur en 1981. Cet accord concernait seulement les entités du gouvernement central et les marchés de marchandises. Il a été modifié en 1987 et cette version modifiée est entrée en vigueur en 1988.

Parallèlement au Cycle d'Uruguay, les Parties à l'Accord ont mené des négociations pour élargir son champ d'application aux marchés passés par les gouvernements sous-centraux, d'autres entreprises et aux secteurs des services et des services de construction. À la suite de ces négociations, l'Accord sur les Marchés Publics (1994) (‘AMP’) a été signé à Marrakech le 15 avril 1994, en même temps que l'Accord instituant l'OMC.

L'AMP est entré en vigueur le 1er janvier 1996. Selon les estimations, il a conduit à un décuplement de la valeur des marchés publics soumis à la concurrence internationale conformément à ses règles, par rapport à la valeur annuelle approximative des marchés publics couverts par l'Accord du Tokyo Round entre 1990 et 1994, soit 30 milliards de dollars EU. La valeur des marchés soumis à l'Accord a considérablement augmenté depuis, en raison de la croissance économique, de l'inflation ainsi que de l'extension du champ d'application et du nombre de Parties à l'Accord. En décembre 2011, une Décision sur les résultats de la renégociation de l'Accord, qui durait depuis plus de dix ans, a été prise au niveau ministériel à Genève. Cette décision politique a été confirmée, le 30 mars 2012, par l'adoption formelle de la Décision sur les résultats des négociations au titre de l'article XXIV:7 de l'Accord sur les marchés publics (GPA/113).
 

B.   Nature et teneur de l'Accord

L'AMP est un accord plurilatéral aux termes de l'accord de l'OMC, ce qui veut dire que tous les Membres de l'OMC ne sont pas liés par lui. Il comporte les éléments suivants:

• traitement national et non discrimination pour les fournisseurs des Parties à l'Accord pour les marchés visés de marchandises, de services et de services de construction, spécifiés dans les listes de chaque Partie (“Appendice I”) et sous réserve des diverses exceptions et exclusions qui y sont indiquées;

• transparence et aspects procéduraux du processus de passation des marchés, en général, dont l'objet est de faire en sorte que les marchés visés par l'Accord soient passés de façon transparente, dans le respect des règles de la concurrence, et sans discrimination à l'égard des marchandises, services ou fournisseurs des autres Parties;

• transparence des informations relatives aux marchés publics;

• modifications et rectifications apportées aux engagements des Parties sur les produits et services visés;

• l'existence de procédures d'examen internes des contestations émanant de fournisseurs et la nature de ces procédures, que toutes les Parties à l'Accord doivent mettre en place;

• l'application du Mémorandum d'accord de l'OMC sur le règlement des différends dans ce domaine;

• l'accession à l'Accord à d'autres membres de l'OMC; et

• un “programme incorporé” en vue de l'amélioration de l'Accord, de l'élargissement de son champ d'application et de l'élimination des mesures discriminatoires restantes par de nouvelles négociations.

À l'heure actuelle, l'AMP est le principal instrument à l'OMC qui définisse un cadre pour la conduite des échanges internationaux dans le domaine des marchés publics entre pays participants. On peut considérer en outre qu'il sert des objectifs plus larges ayant trait à la bonne gouvernance et à l'obtention d'une bonne efficacité économique dans les régimes de marchés publics nationaux.
 

C.   Parties à l'Accord et observateurs

À l'heure actuelle, 42 Membres de l'OMC sont visés par l'Accord sur les marchés publics. Ces Membres sont les suivants: l'Arménie, le Canada; les Communautés européennes, y compris leurs 27 États membres; les États-Unis; Hong Kong, Chine; l'Islande; Israël; le Japon; la Corée; le Liechtenstein; le Royaume des Pays-Bas en ce qui concerne Aruba; la Norvège; Singapour, la Suisse et le Taipei chinois.

Vingt-deux autres Membres de l'OMC ont le statut d'observateur au titre de l'Accord.

Ces Membres sont les suivants: Albanie, Royaume d'Arabie Saoudite, Argentine, Australie, Bahreïn, Cameroun, Chili, Chine, Colombie, Croatie, Géorgie, Inde, Jordanie, Moldova, Mongolie, Nouvelle-Zélande, Oman, Panama, République kirghize, Sri Lanka, Turquie et Ukraine. En outre, quatre organisations intergouvernementales, à savoir le Fonds monétaire international (FMI), le Centre du commerce international CNUCED/OMC, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) ont également le statut d'observateur auprès du Comité des marchés publics de l'OMC, qui administre l'Accord.
 

D.   Accession à l'Accord

L'accession à l'Accord sur les marchés publics est ouverte à tous les gouvernements Membres de l'OMC (article XXIV:2). Le processus d'accession comporte des négociations sur les questions de champ d'application (en particulier, sur l'“offre au titre de l'Appendice I” de la Partie accédante) et la vérification de la compatibilité de la législation nationale de la Partie accédante avec les normes et les prescriptions de l'AMP(2).

À l'heure actuelle, neuf Membres de l'OMC ont entamé leur processus d'accession à l'Accord sur les marchés publics: Albanie, Chine, Géorgie, Jordanie, Moldova, Oman, Panama, République kirghize et Ukraine. En outre, six autres Membres de l'OMC ont inscrit des dispositions concernant l'accession à l'Accord dans leurs protocoles d'accession à l'OMC respectifs. Ces autres Membres sont l'Arabie saoudite, la Croatie, l'ex-République yougoslave de Macédoine (ERYM), la Mongolie, le Monténégro et la Fédération de Russie.

> Pour en savoir plus sur l'Accord plurilatéral sur les marchés publics (AMP)

IV.   Négociations au titre de l'article XIII de l'AGCS    haut de page

L'article XIII:1 de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS) dispose que les marchés publics de services ne sont assujettis ni à la clause de la nation la plus favorisée de l'AGCS (article II) ni aux engagements spécifiques en matière d'accès aux marchés (article XVI) et de traitement national (article XVII). Au titre de l'AGCS, les Membres de l'OMC ne sont donc pour le moment assujettis à aucune obligation concernant l'accès aux marchés ou la non discrimination dans le domaine des marchés publics de services. Le paragraphe 2 de l'article XIII de l'AGCS indique ensuite que des négociations multilatérales sur les marchés publics de services auront lieu dans un délai de deux ans à compter de la date d'entrée en vigueur de l'Accord.

Un Groupe de travail des règles de l'AGCS a été créé en mars 1995 par le Conseil du commerce des services pour mener à bien, entre autres, le mandat de négociation figurant dans l'AGCS en ce qui concerne les marchés publics de services. L'article XIII:2 de l'AGCS ne précise pas de date pour l'achèvement des négociations. Cependant, les Lignes directrices et procédures pour les négociations sur le commerce des services, adoptées en mars 2001(3), par le Conseil du commerce des services réuni en Session extraordinaire, indiquent que les Membres viseront à mener à bien les négociations dans les différents domaines de l'élaboration des règles, y compris ceux qui sont prévus à l'article XIII, avant que les négociations du Cycle de Doha sur les engagements spécifiques ne soient achevées.

Les Membres de l'OMC ont des avis divergents quant à la portée du mandat de négociation énoncé à l'article XIII. D'aucuns estiment que les négociations prévues dans le cadre de ce mandat peuvent englober l'accès aux marchés et la non discrimination ainsi que la transparence et d'autres questions de procédure. D'autres ne partagent pas cette interprétation, estimant que l'article XIII exclut le traitement NPF, l'accès aux marchés et le traitement national du champ de négociations prescrites par le mandat.

La Déclaration ministérielle adoptée par la Conférence ministérielle de Hong Kong en décembre 2005 énonçait ce qui suit au sujet des travaux concernant les marchés publics prévus dans l'AGCS: “Les Membres devraient engager des discussions plus ciblées et, dans ce contexte, mettre davantage l'accent sur les propositions des Membres, conformément à l'article XIII de l'AGCS”(4).

> Pour en savoir plus sur les négociations au titre de l'article XIII de l'AGCS

V.  Groupe de travail de la transparence des marchés publics    haut de page

À la Conférence ministérielle de Singapour de 1996, les Ministres ont décidé d'établir un groupe de travail chargé d'effectuer une étude sur la transparence des pratiques de passation des marchés publics, en tenant compte des politiques nationales et, sur la base de cette étude, d'élaborer des éléments à inclure dans un accord approprié(5).

Le Groupe de travail de la transparence des marchés publics établi pour accomplir ce mandat a commencé ses travaux en 1997 en examinant les dispositions relatives à la transparence figurant dans les instruments internationaux existants et les pratiques nationales. Il a ensuite élaboré et mené à bien une étude de 12 questions (‘les 12 points de la Liste récapitulative du Président’(6)) se rapportant à un éventuel accord sur la transparence des marchés publics(7), qui couvre les quatre domaines d'étude généraux suivants:

(i)     la définition des marchés publics et la portée et le champ d'application d'un éventuel accord;

(ii)    les éléments de fond d'un éventuel accord sur la transparence des marchés publics, y compris les différents aspects de l'accès aux informations générales et spécifiques sur les marchés publics et les questions de procédure;

(iii)   les mécanismes garantissant le respect de la mise en œuvre d'un éventuel accord; et

(iv)   les questions concernant les pays en développement, y compris le rôle du traitement spécial et différencié ainsi que l'assistance technique et le renforcement des capacités.

> Pour en savoir plus sur le Groupe de travail de la transparence des marchés publics
  

À la Conférence ministérielle de Doha, tenue en novembre 2001, les Ministres ont reconnu qu'un accord multilatéral sur la transparence des marchés publics serait justifié et sont convenus que les négociations auraient lieu après la cinquième session de la Conférence ministérielle “sur la base d'une décision qui serait prise, par consensus explicite, à cette session sur les modalités des négociations”(8). La Déclaration ministérielle disposait également ce qui suit: “Les négociations seront limitées aux aspects relatifs à la transparence et ne restreindront donc pas la possibilité pour les pays d'accorder des préférences aux fournitures et fournisseurs nationaux”(9).

Aucun accord sur des modalités pour des négociations n'a été conclu à la cinquième session de la Conférence ministérielle, qui s'est tenue à Cancún en septembre 2003.

Le 1er août 2004, le Conseil général de l'OMC a adopté une décision, qui portait entre autres sur la manière de traiter à l'avenir la question de la transparence des marchés publics, ainsi que les questions des liens entre commerce et investissement et de l'interaction du commerce et de la concurrence. Le Conseil est convenu que “ces questions ne feraient pas partie du Programme de travail et que par conséquent il n'y aurait pas de travaux en vue de négociations (…) dans le cadre de l'OMC pendant le Cycle de Doha”(10). La décision n'indique pas ce qui pourrait se produire, le cas échéant, après l'achèvement du Cycle de Doha.

VI.  Coopération technique et traitement spécial et différencié    haut de page

Dans l'AMP, un article distinct régit le traitement spécial et différencié pour les pays en développement, l'assistance technique et le renforcement des capacités. Par exemple, les pays en développement peuvent continuer d'utiliser des opérations de compensation spécifiquement négociées dans leur procédure de passation des marchés après leur accession à l'Accord. Les dispositions en matière de traitement spécial et différencié ont été clarifiées et sur certains points élargies dans le texte provisoirement accepté de l'Accord, en vue de le rendre plus intéressant et accessible pour les pays en développement et les pays les moins avancés.

Conformément à la Déclaration ministérielle de Doha, qui souligne la nécessité de “[tenir] compte des priorités des participants en matière de développement, spécialement celles des pays les moins avancés participants”, le Groupe de travail de la transparence des marchés publics a étudié de manière approfondie les incidences sur le plan du développement d'un accord éventuel dans ce domaine. Le mandat de Doha reconnaissait également qu'il fallait intensifier l'assistance technique et le renforcement des capacités et contenait un engagement de fournir cette assistance à la fois pendant les négociations et après leur conclusion.

Le Secrétariat de l'OMC a un programme substantiel d'activités d'assistance technique (AT) dans le domaine des marchés publics, dans le cadre de son plan global d'assistance technique(11). Ces activités sont souvent menées en coopération avec d'autres organisations internationales, des organismes régionaux, des organismes spécialisés de Membres de l'OMC et des établissements universitaires. Ces activités s'inscrivent dans quatre grandes catégories: des ateliers régionaux, un atelier axé sur l'AMP (qui se réunit généralement à Genève); le volet marchés publics des programmes de coopération technique plus généraux de l'OMC comme les cours de politique commerciale; et les séminaires nationaux sur les marchés publics sur demande des membres intéressés de l'OMC.

Ces activités ont pour principaux objectif:

(i)     de sensibiliser davantage les participants aux concepts et principes essentiels dans le domaine des marchés publics;
(ii)    de les familiariser avec les activités et les instruments pertinents de l'OMC, y compris l'Accord sur les marchés publics; et
(iii)   de faciliter l'élaboration des politiques et la prise de décisions dans ce domaine aux niveaux national et régional.

Les ateliers régionaux couvrent, par cycles de deux ans, tous les pays en développement et toutes les économies en transition. Ils traitent des marchés publics dans leurs rapports plus larges avec le commerce, y compris les faits nouveaux dans les régions et au niveau national. Pendant le cycle 2005 2006, des activités régionales ont été entreprises pour:

i)     les pays arabes et du Moyen Orient;
ii)    les pays de la région Asie Pacifique;
iii)   les pays des Caraïbes;
iv)   les pays d'Europe centrale et orientale et d'Asie centrale;
v)    les pays anglophones d'Afrique;
vi)   les pays francophones d'Afrique; et
vii)  les pays d'Amérique latine.

Ces ateliers traitent aussi bien de l'Accord sur les marchés publics que d'aspects plus généraux du processus de passation des marchés.

L'Atelier sur l'AMP a lieu chaque année à Genève à l'intention des candidats à l'accession à l'Accord, de tous les observateurs et d'autres membres intéressés de l'OMC. Il diffère des activités régionales en ce qu'il met particulièrement l'accent sur l'AMP lui même et qu'il est adapté, en particulier, aux intérêts des Membres de l'OMC qui sont en cours d'accession à l'Accord se sont engagés à demander, à terme, leur accession ou souhaite autrement en apprendre plus sur l'AMP.

Des séminaires nationaux sur les marchés publics sont organisés par le Secrétariat à l'intention des Membres de l'OMC individuellement, à leur demande. L'intérêt de ces séminaires est qu'ils peuvent être adaptés aux besoins particuliers du Membre de l'OMC qui les demande et qu'ils peuvent être ouverts à davantage de participants nationaux.

Le programme d'assistance technique du Secrétariat dans le domaine des marchés publics suppose une coopération importante avec d'autres organisations internationales, organismes régionaux, organismes spécialisés des Membres de l'OMC et établissements universitaires. Ces organisations et organismes ont été notamment la Banque mondiale, la CNUDCI, l'OCDE, les gouvernements nationaux de plusieurs Membres de l'OMC, les pays ayant le statut d'observateur à l'OMC dans les régions concernées, et d'autres institutions.

> Pour plus d'informations, voir la page Web sur la coopération technique

Notes:     haut de page

1   Voir le document GPA/W/297 du 11 décembre 2006.
2   Pour des documents pertinents concernant le processus d'accession, GPA/1, Annex 2; GPA/35 (liste de questions pour la communication de renseignements relatifs à l'accession à l'Accord); GPA/W/109/Rev.2 (calendrier indicatif des négociations concernant l'accession et compte rendu de l'avancement des travaux); et GPA/87 (modalités d'accession à l'Accord sur les marchés publics, document traitant de la nomenclature et autre terminologie utilisée par les territoires douaniers distincts accédant à l'Accord). retour au texte
3   Document S/L/93 daté du 29 mars 2001. retour au texte
4   Document WT/MIN(05)/DEC du 22 décembre 2005, Annexe C, “Services”, paragraphe 4(b). retour au texte
5   Déclaration ministérielle de Singapour, WT/MIN(96)/DEC, paragraphe 21. retour au texte
6   Voir la Liste des questions qui ont été soulevées et des propositions qui ont été avancées, note informelle du Président (Job(99)/6782). retour au texte
7   Voir les travaux du Groupe de travail sur les questions liées aux points I à V de la Liste des questions qui ont été soulevées et des propositions qui ont été avancées (WT/WGTGP/W/32) et les travaux du Groupe de travail sur les questions relatives aux points VI à XII de la Liste des questions qui ont été soulevées et des propositions qui ont été avancées (WT/WGTGP/W/33). retour au texte
8   Déclaration ministérielle de Doha, WT/MIN(01)/DEC/1, paragraphe 26. retour au texte
9   Ibid. retour au texte
10   Programme de travail de Doha, décision adoptée par le Conseil général le 1er août 2004, WT/L/579, paragraphe 1(g). retour au texte
11    Plan d'assistance technique, pour 2007 voir le document WT/COMTD/W/151. retour au texte