L’OMC est dirigée par les gouvernements qui en sont membres. Toutes les
grandes décisions sont prises par l’ensemble des membres, soit à l’échelon
des Ministres (qui se réunissent au moins tous les deux ans), soit au
niveau des ambassadeurs et des délégués (qui se rencontrent régulièrement
à Genève). Les décisions sont normalement prises par consensus.
À cet égard, l’OMC est différente
de certaines autres organisations internationales comme la Banque mondiale
et le Fonds monétaire international. À l’OMC, il n’y a pas de délégation
des pouvoirs à un conseil d’administration ou au chef de l'organisation.
Les disciplines imposées aux pays par les règles de l’OMC sont le résultat de négociations entre les membres de l’OMC. Ce sont les membres eux-mêmes qui font respecter les règles conformément aux procédures convenues qu’ils ont négociées, y compris en recourant à des sanctions commerciales. Mais ces sanctions sont imposées par les pays et sont autorisées par l'ensemble des membres, ce qui diffère sensiblement de la pratique d’autres organisations qui peuvent, par exemple, influencer la politique d'un pays en menaçant de suspendre l'octroi de crédits.
Il est parfois difficile d’adopter des décisions par consensus entre environ 150 membres. Le principal avantage du consensus est que les décisions ont plus de chance d’être acceptées par tous les membres, et malgré la difficulté, des accords très importants ont été conclus. Cela dit, l’idée de créer un organe exécutif plus restreint
— sous forme peut-être d’un conseil d’administration dont chaque membre représenterait un groupe de pays
— est régulièrement évoquée. Mais, pour l’instant, l’OMC demeure une organisation conduite par ses membres et fidèle au principe du consensus.
L’autorité suprême: la Conférence ministérielle
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L’OMC appartient donc à ses membres. Les pays prennent les décisions au sein de différents conseils et comités, composés de représentants de tous les membres. L’organe suprême est la Conférence ministérielle qui doit se réunir au moins tous les deux ans. La Conférence ministérielle est habilitée à prendre des décisions sur toutes les questions relevant de tout accord commercial multilatéral.
Deuxième niveau: le Conseil général, qui s'acquitte des fonctions de trois organes
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Les activités courantes menées entre les Conférences ministérielles relèvent de trois organes:
le Conseil général l’Organe de règlement des différends l’Organe d’examen des politiques commerciales
En réalité, ces trois organes n’en font qu’un; l’Accord instituant l'OMC stipule que leurs fonctions sont exercées par le Conseil général, qui siège cependant en vertu d’un mandat différent selon le cas. Ces trois organes sont eux aussi composés de représentants de tous les membres. Ils font rapport à la Conférence ministérielle.
Troisième niveau: un conseil pour chaque grand domaine du commerce et d’autres organes
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Trois autres conseils, chargés chacun d’un grand domaine du commerce, relèvent du Conseil général:
le Conseil du commerce des marchandises
le Conseil du commerce des services
le Conseil des aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (Conseil des ADPIC)
Comme leur nom l’indique, ces conseils sont chargés de superviser le fonctionnement des accords de l’OMC relatifs à leurs domaines respectifs. Ils sont également composés de représentants de tous les membres de l’OMC et ont aussi des organes subsidiaires (voir plus loin).
Six autres organes relèvent du Conseil général. Leur domaine de compétence étant moins étendu, ce sont des “comités”, qui sont néanmoins composés de représentants de tous les membres de l’OMC. Ils s’occupent notamment des questions suivantes: commerce et développement, environnement, arrangements commerciaux régionaux et questions administratives.
À la Conférence de Singapour en décembre 1996, les Ministres ont décidé de créer de nouveaux groupes de travail pour examiner les questions suivantes: politique en matière d’investissement et politique de la concurrence, transparence des marchés publics et facilitation des échanges.
Deux autres organes subsidiaires s’occupent des domaines visés par les
accords plurilatéraux (qui n’ont pas été signés par tous les membres de l’OMC) et rendent régulièrement compte de leurs activités au Conseil général.
Chacun des conseils de niveau supérieur a des organes subsidiaires. Le Conseil du commerce des marchandises chapeaute onze comités qui s’occupent chacun d’un sujet précis (agriculture, accès aux marchés, subventions, mesures antidumping, etc.). Ces comités sont eux aussi composés de représentants de tous les membres. Le Conseil du commerce des marchandises coiffe également l’Organe de supervision des textiles, qui est composé d’un Président et de dix membres s’acquittant de leurs fonctions à titre personnel, ainsi que les groupes de travail chargés des notifications (par lesquelles les gouvernements informent l’OMC des politiques ou mesures existantes ou nouvelles) et des entreprises commerciales d’État.
Les organes subsidiaires du Conseil du commerce des services s'occupent des services financiers, de la réglementation intérieure, des règles de l'AGCS et des engagements spécifiques.
Au niveau du Conseil général, l’Organe de règlement des différends a aussi des organes subsidiaires: d’une part, les “groupes spéciaux” chargés du règlement des différends, qui sont composés d’experts et ont pour mission de statuer sur les différends non réglés et, d’autre part, l’Organe d’appel qui connaît des appels.
Niveau des chefs de délégation et autres groupes de délégations: nécessité de tenir des réunions informelles
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C’est rarement au cours des réunions formelles de ces organes, et encore moins dans les conseils de niveau supérieur, que se font les progrès décisifs. Les décisions étant prises par consensus, sans vote, les consultations informelles à l’OMC jouent un rôle crucial pour amener à un accord un ensemble de membres aussi divers.
En dehors des réunions officielles, se tiennent des réunions informelles, comme celles des chefs de délégation, où, là encore, tous les membres de l’OMC sont représentés. Les questions plus ardues doivent être approfondies dans le cadre de groupes plus restreints. Il est courant depuis peu que le président d'un groupe de négociation tente de trouver un compromis en tenant des consultations avec les délégations prises individuellement, ou par deux ou trois, ou par groupe de 20 ou 30 délégations parmi les plus intéressées par la question.
Ces réunions restreintes doivent être menées avec doigté. L'essentiel est de faire en sorte que chaque délégation soit tenue informée de ce qui se passe (le processus doit être “transparent”), même si elle n'est pas directement consultée et qu'elle ait la possibilité de participer ou d'apporter sa contribution (le processus doit être “inclusif”).
Une expression controversée, mais davantage parmi
certains observateurs extérieurs que parmi les délégations, est l'expression
“Salon vert”, appellation informelle de la salle de conférence du Directeur
général. Cette expression fait référence aux réunions de 20 à 40 délégations,
qui réunissent généralement des chefs de délégation. Ces réunions peuvent se
tenir ailleurs, par exemple lors des Conférences ministérielles, et peuvent être
convoquées par le Ministre présidant la Conférence ainsi que par le Directeur
général. Des consultations analogues par groupes plus restreints peuvent être
organisées par les présidents de comité négociant sur tel ou tel sujet, bien que
l'expression “Salon vert” ne soit généralement pas utilisée en pareil cas.
Par le passé, certaines délégations ont estimé que les
réunions du type “Salon vert” pouvaient aboutir à des compromis adoptés dans
leurs dos. On a donc redoublé d'efforts pour faire en sorte que le processus
soit mené correctement et que des rapports soient régulièrement présentés à
l'ensemble des Membres.
La façon dont les pays négocient aujourd'hui a quelque
peu atténué le problème. Afin d'accroître leur pouvoir de négociation, les pays
ont formé des coalitions. Sur certains sujets comme l'agriculture, pratiquement
tous les pays sont membres d'au moins une coalition — et bien souvent de
plusieurs. Cela signifie que tous les pays peuvent être représentés dans le
processus si les coordonnateurs et d'autres acteurs clés sont présents. Les
coordonnateurs se font aussi les garants de la “transparence” et de “l'absence
d'exclusion” des réunions en tenant leurs coalitions informées et en défendant
les positions négociées au sein de leurs alliances.
Au bout du compte, les décisions doivent être prises
par tous les Membres et par consensus. L'ensemble des Membres résisterait à
toute tentative d'imposer la volonté d'un petit nombre. On n'a jamais trouvé un
autre moyen de parvenir à un consensus sur les questions difficiles, car il est
quasiment impossible que les Membres changent spontanément de position en
réunion plénière.
Les négociations sur l'accès aux marchés se déroulent également en petits groupes, mais pour une tout autre raison. Le résultat final est un ensemble d’engagements multilatéraux contractés par les pays, mais ces engagements sont en fait le fruit de nombreuses tractations informelles qui ont lieu au niveau bilatéral et qui dépendent des intérêts des différents pays (par exemple les négociations tarifaires traditionnelles et les discussions sur l'accès aux marchés dans le secteur des services).
Ainsi, les consultations informelles, sous différentes formes, jouent un rôle déterminant dans l'établissement d'un consensus, mais elles n’apparaissent pas dans les programmes de travail précisément en raison de leur caractère informel.
Elles sont cependant indissociables des réunions formelles,
car elles sont nécessaires à l’adoption de décisions formelles dans les
conseils et comités. Les réunions formelles sont importantes elles aussi
car c’est là que des échanges de vues ont lieu, que les positions des
pays sont consignées et que les décisions sont confirmées. Pour forger
un consensus entre tous les membres de l’OMC, il faut trouver un juste
équilibre, de façon qu’un résultat obtenu entre quelques pays seulement
puisse être accepté par le reste des membres.
Opinions alternatives
“... L’OMC risque d’être handicapée par la
lenteur et la lourdeur de ses procédures de prise de décisions de son
mode d’administration — une organisation de plus de 120 pays membres et
ne peut pas être dirigée par un “comité plénier”. Une administration
collective ne permet tout simplement pas d’assurer un fonctionnement efficace
ni d’examiner sérieusement des questions de fond.
Le FMI comme la Banque mondiale ont un conseil
d’administration chargé de donner des instructions aux administrateurs
de l’organisation, où siègent en permanence les principaux pays industriels,
qui disposent d’un droit de vote pondéré. L’OMC devra se doter d’une structure
comparable pour être efficace ... Or, pour des raisons politiques, les
plus petits pays membres y restent farouchement opposés.”
Jeffrey J. Schott Institute for International Economics,
Washington
Le vote est aussi possible
L’OMC perpétue la tradition du GATT qui consiste à adopter
les décisions par consensus plutôt qu’en les mettant aux voix. Cette
procédure permet à tous les membres de veiller à ce que leurs intérêts
soient dûment pris en compte même si, à l’occasion, ils décident
de s’associer à un consensus dans l’intérêt supérieur du système
commercial multilatéral.
Lorsqu’un consensus n’est pas possible, l’Accord sur
l’OMC prévoit la possibilité de mettre la question aux voix; la
décision est alors prise à la majorité des votants, chaque membre
disposant d'une voix.
L’Accord sur l’OMC envisage quatre situations différentes:
Les membres de l’OMC peuvent adopter, à la majorité des trois quarts,
une interprétation d’un accord commercial multilatéral.
La Conférence ministérielle peut décider, également à la majorité
des trois quarts, d’accorder à un Membre une dérogation à une obligation
imposée par un accord multilatéral.
Les décisions concernant l’amendement de dispositions des accords
multilatéraux peuvent être adoptées si elles sont approuvées soit
par tous les membres, soit à la majorité des deux tiers, selon la
nature de la disposition considérée. Toutefois, ces amendements
ne prennent effet qu’à l’égard des membres de l’OMC qui les acceptent.
Les décisions concernant l’admission d’un nouveau Membre sont adoptées
par la Conférence ministérielle, ou par le Conseil général entre
les réunions de la Conférence, à la majorité des deux tiers.
Comités relevant du
Conseil du commerce des marchandises
Accès aux marchés/
Agriculture
Mesures sanitaires et phytosanitaires
Organe de supervision des textiles
Obstacles techniques au commerce
Subventions et mesures compensatoires
Pratiques antidumping
Évaluation en douane
Règles d’origine
Licences d’importation
Mesures relatives aux investissements
Sauvegardes
Entreprises commerciales d’État (Groupe de travail)
S'agit-il des mêmes personnes, avec des casquettes différentes?
Non pas exactement.
Certes, les conseils et les comités sont composés de
représentants de tous les membres de l'OMC, mais cela ne signifie
pas qu'ils sont identiques ou que les distinctions sont purement
formelles.
Dans la pratique, ce ne sont pas les mêmes personnes
qui participent aux travaux des différents conseils et comités
car le rang des délégués et les compétences requises sont différents.
Les chefs de mission à Genève (qui ont généralement le
rang d'ambassadeur) représentent leur pays au Conseil général.
Certains comités étant très spécialisés, les gouvernements se
font parfois représenter à leurs réunions par des experts en poste
dans les capitales.
Même au niveau des Conseils du commerce des marchandises,
du commerce des services et des ADPIC, de nombreuses délégations
sont représentées par des personnes différentes.
le Conseil général 
