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C'est un plaisir pour moi de vous accueillir
ici et d'avoir la possibilité de partager avec vous quelques réflexions
sur l'énergie et ses relations avec le commerce et sa gouvernance. Il
s'agit là, en effet, de questions complexes qui prennent de plus en plus
d'importance dans les relations économiques internationales.
Je me suis engagé pour la première fois
publiquement dans le débat sur l'énergie et le commerce devant le
Congrès mondial de l'énergie, il y a deux ans, à Rome. Dans mon
intervention, j'avais analysé certaines des raisons pour lesquelles
l'énergie n'a pas occupé jusqu'ici une place de premier plan au GATT/à
l'OMC, alors même que beaucoup des principes qui sous-tendent nos règles
commerciales s'appliquent — de façon souvent déterminante — au commerce
international de l'énergie et des services qui s'y rapportent. J'avais
fait valoir également que, pour diverses raisons, le moment était
peut-être venu de se pencher de plus près sur ces questions. Deux ans
après, il me semble que c'est encore plus vrai. Je ne peux donc que me
féliciter de l'initiative prise par les organisateurs de cette
conférence.
Les principaux produits énergétiques ont
des caractéristiques spéciales
Comme nous le savons tous, l'énergie en tant
que produit présente des spécificités qui expliquent que la politique
des pouvoirs publics lui accorde un traitement différent de celui
réservé à bon nombre d'autres produits du secteur manufacturier ou du
secteur agricole, par exemple.
Les marchés jouent à l'évidence un rôle dans
l'économie de l'offre et de la demande d'énergie, mais ils le font de
façon relativement plus complexe que ce qu'un manuel d'économie nous
apprend en général du fonctionnement des marchés et du rôle du commerce
international.
Arrêtons-nous quelques instants sur certaines
des raisons de cette situation.
Premièrement, de nos jours, l'offre d'énergie
— s'agissant des combustibles fossiles et du gaz naturel, en particulier
— se caractérise pour une grande part par sa concentration géographique,
le fait qu'elle porte sur des ressources fixes et la place prééminente
qu'elle occupe dans la production et les échanges des pays qui en
disposent. Du côté de l'offre, donc, les courants commerciaux sont
largement prédéterminés et n'évoluent que lentement, contrairement à
l'avantage comparatif instable que nous associons aux économies moins
bien dotées en ressources.
Mais, comparée à la concentration géographique
qui caractérise l'offre sur les marchés de l'énergie, la demande est
très diversifiée car nous avons tous besoin d'énergie pour faire tourner
nos économies. Cette relation entre l'offre et la demande a des
conséquences importantes pour les conditions économiques et politiques
dans lesquelles se font les échanges.
Les produits énergétiques clés d'aujourd'hui
ont pour seconde caractéristique d'être rares et non renouvelables.
Cette particularité, conjuguée à leur concentration en des lieux fixes,
explique qu'il y ait moins de concurrence directe dans leur production
et que des rentes économiques considérables se soient créées.
Troisièmement, les secteurs des ressources
naturelles tendent à afficher des prix très volatils. Si aucun modèle
économique majeur n'explique les causes d'une telle volatilité, certains
facteurs sont connus: les aléas de l'offre, l'inélasticité de la demande
due à l'absence de substituts immédiats aux produits énergétiques
traditionnels, la spéculation et l'incertitude politique qui entoure
certains pays producteurs.
Le commerce et l'accent mis
traditionnellement par l'OMC sur des règles commerciales particulières
ne jouent pas leur rôle “ordinaire” sur de nombreux marchés énergétiques
— mais le commerce et les règles commerciales conservent leur pertinence
Ce concours de circonstances signifie que le
commerce ne renforce pas la concurrence et n'ajuste pas l'allocation des
ressources selon le processus “ricardien” type auquel nous pensons
lorsque l'on évoque les échanges de produits manufacturés, de produits
agricoles ou de services.
L'option retenue traditionnellement par le
GATT/l'OMC, qui consiste à mettre l'accent sur les instruments de
politique commerciale tels que les droits de douane et les contingents,
s'applique moins bien aux marchés énergétiques. De fait, certains
pensent que, pour l'essentiel, les préoccupations qui se manifestent
dans le domaine de l'énergie ont trait davantage aux “marchés” qu'au
“commerce”. Ces préoccupations — qui concernent entre autres la
concurrence et l'accès aux approvisionnements — n'ont pas vraiment été,
au fil des ans, au cœur des travaux du GATT/de l'OMC.
Sur un plan purement pratique, il est vrai
également que bon nombre des fournisseurs de produits énergétiques
traditionnels sont soit des pays ayant récemment accédé à l'OMC, soit
des pays encore engagés dans le processus de négociation de leur
accession. Je me contenterai de citer ici, à titre d'exemple, certains
de ceux qui frappent aujourd'hui à la porte de l'OMC: la Russie, le
Kazakhstan, l'Azerbaïdjan, l'Algérie, la Libye, l'Iran, l'Iraq et le
Soudan.
En outre, quel que soit l'endroit où se
situent les sources d'énergie traditionnelles, les questions de
souveraineté et les considérations d'ordre stratégique jouent un rôle
beaucoup plus grand dans ce secteur et rendent les intéressés plus
réticents à accéder à des accords internationaux contraignants.
Mais soyons clairs. Je ne soutiens pas — sur
le plan des principes ou formellement — que l'OMC et le monde de
l'énergie sont deux univers parallèles et devraient le rester à jamais.
Loin de là. La culture de coopération commerciale internationale qui
définit l'OMC — et bon nombre des règles sur lesquelles se fonde notre
Organisation — est effectivement applicable ou pourrait s'appliquer à
l'énergie, et ce de diverses manières sur lesquelles je reviendrai dans
un instant.
La réalité des marchés de l'énergie change
Avant d'aller plus loin, pourtant, je voudrais
rappeler certaines mutations importantes qui se produisent à l'heure
actuelle sur les marchés de l'énergie et dont certains estiment qu'elles
justifient encore davantage que l'OMC redouble d'attention vis-à-vis de
ce secteur. Avec le temps, le nombre d'opérateurs actifs du côté de
l'offre a augmenté. Les progrès technologiques et la diversification des
sources d'énergie ont joué un rôle non négligeable à cet égard. Les
énergies fossiles et le gaz naturel sont de plus en plus en concurrence
avec d'autres sources, telles que le nucléaire ou les énergies
renouvelables — notamment les biocarburants et les énergies éolienne,
hydraulique et solaire.
La vogue des énergies renouvelables ne pourra
que se poursuivre avec l'intensification des craintes d'un réchauffement
de la planète. Le changement climatique et comment nous pouvons faire
appel à la coopération internationale pour le combattre sont désormais
au centre des préoccupations exprimées à travers le monde, et cela a des
répercussions très importantes sur les marchés de l'énergie.
Je ne veux pas dire que la structure du marché
de l'énergie va changer du jour au lendemain, ou que la technologie ne
fera pas des miracles dans les énergies traditionnelles comme dans les
nouveaux domaines — je pense au développement des techniques de captage
et de stockage du carbone, par exemple. Mais j'affirme que le panorama
est en train de se modifier et que cela doit conduire à une réflexion
plus poussée sur la contribution qu'une institution comme l'OMC peut
apporter à la mise en place d'un cadre de coopération ordonnée et
bénéfique à tous dans le domaine de l'énergie.
Les questions qui concernent ou pourraient
concerner l'OMC
Comme je l'ai dit tout à l'heure, l'objectif
de l'OMC, sa structure actuelle et la teneur de certaines de ses règles
s'appliquent directement au secteur énergétique. J'ajouterais qu'à mon
sens, des extensions naturelles des règles en vigueur pourraient
s'appliquer elles aussi à ce secteur.
Voyons brièvement tout cela de plus près.
Pour toutes les raisons déjà évoquées, l'OMC
ne traite pas l'énergie comme un secteur à part. Mais, au sens large, la
mission et le cadre de notre Organisation s'appliquent à l'ensemble du
commerce. La non-discrimination, la transparence, une structure de
règles explicites qui apporte la prévisibilité et réduit les aléas, une
plus grande ouverture avec le temps et un mécanisme de règlement des
différends constituent les fondements du système.
C'est le point de départ. Ensuite, un certain
nombre de règles spécifiques revêtent une importance toute particulière.
Comme dans tout secteur où le commerce est possible, il est possible
aussi de lui opposer des obstacles.
Dans le cas du secteur énergétique, divers
problèmes viennent à l'esprit: les subventions qui faussent les
échanges, les disciplines en matière de commerce d'État, les droits de
transit pour le transport de l'énergie et les restrictions à
l'exportation. Comme vous l'avez vu aujourd'hui lors d'une des séances
précédentes, l'OMC a son mot à dire sur chacun de ces points.
S'agissant des services, l'OMC a mis sur pied
un cadre de coopération qui inclut les services annexes à l'extraction
du pétrole et du gaz, les services annexes à la distribution d'énergie
et le transport de combustibles par conduites. Les négociations en cours
sur les services relatifs à l'énergie visent en fait une vaste gamme
d'activités importantes pour tous ceux qui fournissent ou négocient
l'énergie et couvrent la totalité des sources de celle-ci, y compris les
énergies renouvelables. Les gouvernements cherchent à obtenir des
engagements mutuels dans des domaines tels que les forages, les services
d'ingénierie, les services d'essais techniques, la construction de
conduites et la distribution.
Bon nombre de ces questions — services
relatifs à l'énergie, règles de transit, subventions, biens et services
respectueux du climat — font actuellement l'objet de négociations dans
le cadre du Cycle de Doha en cours.
Cela dit, des interrogations évidentes restent
sans réponse. De plus en plus de questions posées dans le domaine de
l'énergie concernent les politiques de concurrence et d'investissement,
sur lesquelles l'OMC n'a pour ainsi dire pas d'influence à l'heure
actuelle. En effet, il n'existe pas pour le moment de disciplines en
matière de taxes à l'exportation.
D'autre part, à mesure que la crainte d'un
changement climatique se répand, l'implication de l'OMC se justifie au
regard du recours possible aux mesures commerciales pour désamorcer les
craintes de fuites de carbone ou de pertes de compétitivité liées aux
coûts de la contrainte carbone imposée aux producteurs. Le développement
possible d'un marché international des permis d'émission de carbone et
l'établissement, dans ce domaine, d'échanges compensés susceptibles
d'être considérés comme un “subventionnement” pourraient aussi impliquer
l'OMC sous cet angle.
Observations finales
Mon propos n'était pas de faire ici un compte
rendu exhaustif de l'interface entre l'énergie et l'OMC. Mais les liens
qui les unissent sont suffisamment clairs. Nous devons, à mon sens, nous
poser une question clé, qui repose sur le triple constat que je viens de
faire devant vous:
-
premièrement, l'énergie est d'une importance
primordiale pour chacune de nos économies,
-
deuxièmement, le secteur énergétique
présente des caractéristiques particulières qui influent sur la nature
et le contenu de la coopération internationale,
-
troisièmement, ce secteur connaît une
mutation rapide et à divers égards fondamentale.
La question clé à laquelle je fais allusion
est la suivante: avons-nous besoin d'une nouvelle gouvernance mondiale,
plus complète, du secteur énergétique? Dans l'affirmative, quelles
devraient être la forme et la teneur d'une telle gouvernance et son
cadre institutionnel? Enfin, quel serait le rôle de l'OMC dans cette
nouvelle gouvernance de l'énergie? Notre Organisation devrait-elle, par
exemple, adapter ses règles actuelles ou en définir de nouvelles,
spécifiques au secteur énergétique?
Tels sont, selon moi, les points qu'il
convient d'étudier. J'espère qu'une conférence comme celle-ci aidera à
démêler l'écheveau complexe des questions posées et commencera à nous
orienter vers des réponses fondées sur les recherches dans ce domaine.
J'attends avec intérêt de connaître les résultats de vos délibérations.
Votre journée a été longue, je m'en tiendrai
donc là. Je suis prêt à prendre connaissance de vos observations et à
répondre, le cas échéant, à vos questions.
Je vous remercie.
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