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Pour aider la communauté commerciale à déterminer la façon dont l'OMC devrait faire face à l'importance croissante de l'IED, le Secrétariat de l'OMC publie aujourd'hui (16 octobre) un rapport de 60 pages sur le thème “Commerce et investissement étranger direct” qui analyse les liens réciproques d'ordre économique, institutionnel et juridique entre l'IED et le commerce mondial. Le rapport examine l'interaction du commerce et de l'IED, y compris l'incidence de celui-ci sur le commerce des pays d'origine et des pays d'accueil. Il passe en revue les coûts et avantages de l'IED tels qu'on les perçoit et étudie les incidences de la concurrence que se font les pays d'accueil pour attirer ces investissements. Le rapport contient aussi un examen des réglementations régissant l'investissement étranger, ainsi qu'un bref aperçu des règles et disciplines actuelles de l'OMC touchant l'investissement. Il se termine par un récapitulatif des problèmes-clés auxquels sont confrontés les gouvernements Membres de l'OMC.

On trouvera ci-joint le texte intégral du rapport.

On parle maintenant beaucoup de l'investissement étranger direct (IED) et il y a à cela de nombreuses raisons. L'une d'elles est l'augmentation spectaculaire des flux annuels globaux d'IED, qui sont passés de 60 à 315 milliards de dollars selon les estimations entre 1985 et 1995 (graphique 1), et l'accroissement de leur importance relative en tant que source d'investissements pour plusieurs pays qui en est résulté. L'encours de l'IED progresse quant à lui et il ressort des estimations que les ventes des filiales étrangères des sociétés multinationales dépassent la valeur du commerce mondial des marchandises et des services (qui a atteint 6 100 milliards de dollars en 1995), que les échanges intragroupe de ces sociétés représentent environ un tiers du commerce mondial et leurs exportations vers des entreprises non affiliées un autre tiers, le tiers restant correspondant aux échanges entre les entreprises nationales (autres que les sociétés multinationales).

Le vif intérêt que suscite l'IED fait aussi partie de l'intérêt plus général porté aux forces qui participent au processus d'intégration de l'économie mondiale, plus connu sous le nom de “mondialisation”. Outre l'augmentation plus ou moins régulière du ratio du commerce mondial au PIB mondial, l'importance accrue des installations étrangères de production et de distribution dans la plupart des pays est citée comme une preuve tangible de la mondialisation.

Le graphique 1 couvre un peu plus de 20 ans. A la fin des années 70, les flux sortants annuels d'IED des pays de l'OCDE vers toutes les destinations (y compris entre ces pays) avaient doublé, passant d'environ 25 milliards à près de 60 milliards de dollars (les pays de l'OCDE accueillent actuellement 73% de l'encours mondial de l'IED et 92% de cet encours en émanent). Il s'agit là toutefois de chiffres nominaux et, étant donné que les pays de l'OCDE ont connu dans les années 70 deux périodes d'inflation à deux chiffres, il est évident qu'en termes réels, il y a eu au mieux une légère augmentation des flux sortants annuels. Après avoir brutalement diminué au début des années 80, ces flux ont recommencé à augmenter. De 1986 à 1989, les flux annuels d'IED ont progressé à un rythme phénoménal, puisqu'ils ont été multipliés par quatre en quatre ans. Dans la seconde moitié de cette période d'intense activité, le total global a reçu une nouvelle impulsion, quoique relativement faible, sous l'effet d'un triplement (à partir d'un niveau très bas) des flux sortants annuels d'IED des pays non membres de l'OCDE, et en particulier de Hong Kong. Plus précisément, la part de ces pays dans les flux sortants mondiaux d'IED est passée de 5% pendant la période 1983-1987 à 15% en 1995.

Dans les pays de l'OCDE, cette période de forte croissance de l'IED a été suivie par cinq années (1990-1994) de stagnation, voire de baisse, des flux sortants annuels, ce qui tient sans doute en partie au ralentissement généralisé de l'activité économique. Puis, en 1995, on a assisté à un autre inversement de tendance spectaculaire, les flux sortants d'IED de la zone de l'OCDE ayant selon les estimations progressé de 40%.

On se demande souvent si l'IED progresse plus rapidement que le commerce mondial. La réponse est fonction de la période. Pendant la période 1986-1989 et à nouveau en 1995, les flux sortants ont augmenté beaucoup plus vite que le commerce mondial. En revanche, pendant les périodes 1973-1984 et 1990-1994, la croissance de l'IED a été plus lente que celle du commerce. Sur l'ensemble de la période 1973-1995, la valeur estimative des flux sortants annuels d'IED a été multipliée par plus de 12 (de 25 à 315 milliards de dollars), alors que la valeur des exportations de marchandises a été multipliée par 8,5 (de 575 à 4 900 milliards de dollars).

Une comparaison entre les flux d'IED et les flux d'investissements de portefeuille internationaux pendant la période 1988-1994 montre qu'en moyenne annuelle, ils ont été plus ou moins égaux pendant la période 1988-1990, après quoi les investissements de portefeuille ont connu trois années de croissance rapide qui les ont portés à un niveau (630 milliards de dollars en 1993) équivalant à plus de deux fois celui de l'IED. L'écart s'est ensuite un peu réduit du fait du net ralentissement de la croissance des investissements de portefeuille en 1994 (les chiffres sur les investissements de portefeuille en 1995 ne sont pas encore disponibles). Une troisième catégorie de flux financiers, particulièrement importante pour de nombreux pays en développement, est celle du financement public du développement. En 1994, année où les flux d'investissements de portefeuille internationaux ont été d'environ 350 milliards de dollars et les flux d'IED de 230 milliards de dollars (dans les deux cas vers toutes les destinations), les pays de l'OCDE ont consacré au financement public du développement environ 60 milliards de dollars, dont environ 50 milliards de dollars sont allés à des pays en développement et le reste à des économies en transition.

En 1995, les flux entrants d'IED dans la zone hors OCDE se sont chiffrés au total à 112 milliards de dollars selon les estimations. Sur ce montant, 65 milliards de dollars environ sont allés à l'Asie et 27 milliards de dollars à l'Amérique latine (y compris le Mexique). Les 20 milliards de dollars restants se sont répartis presque également entre les économies en transition d'Europe, d'une part, et l'Afrique et le Moyen-Orient, d'autre part.

La part des pays non membres de l'OCDE dans les flux entrants mondiaux d'IED, qui avait diminué dans les années 80, est passée de près de 20% à environ 35% entre 1990 et 1995. La Chine en tant que pays d'accueil est responsable en grande partie de cette augmentation mais d'autres pays en développement, en particulier en Asie et en Amérique latine, ont aussi bénéficié d'un fort accroissement de l'IED. Par ailleurs, les flux d'IED à destination des pays non membres de l'OCDE sont fortement concentrés. En 1995, la Chine a absorbé environ un tiers de tous les flux d'IED destinés aux pays non membres de l'OCDE (38 milliards de dollars sur 112 milliards), et neuf autres pays se répartissent une part de 35%. Les 135 autres pays en développement et en transition se sont partagés (pas également) les 31% (36 milliards de dollars) restants. Les pays les moins avancés ont attiré en moyenne pendant la période 1990-1995 des IED de 1,1 milliard de dollars, ce qui correspond à environ 0,5% des flux globaux d'IED.

Le tableau 1 présente des chiffres sur les flux entrants cumulés globaux dans les principales économies d'accueil pendant la période 1985-1995. Sur les 20 économies considérées, sept sont en développement. La Chine vient en quatrième position et le Mexique, Singapour, la Malaisie, l'Argentine, le Brésil et Hong Kong figurent aussi sur la liste. Le tableau 1 attire aussi l'attention sur le fait que les principales économies d'accueil de l'IED sont aussi, pour la plupart, les principales économies d'origine de ce type d'investissement (les noms sont alors en caractère gras). Les neuf premières économies d'accueil, et sept des onze économies restantes, figurent sur la liste des 20 principales économies d'origine de l'IED.

Tableau 1
Principales économies pays d'accueil pour l'IED, sur la base des flux entrants
cumulés, 1985-1995

* Les chiffres entre parenthèses indiquent le classement sur la base de l'IED par habitant.

Note: Les économies indiquées en caractères gras se classent aussi parmi les 20 principales économies d'origine pour l'IED (il convient de noter que la définition de l'IED varie considérablement d'une économie à l'autre). Cette liste ne mentionne pas les Bermudes, où les flux entrants cumulés d'IED, principalement dans le secteur financier, se sont élevés à 21,5 milliards de dollars EU pendant la période considérée.

Source: CNUCED, base de données IED pour les 20 principales économies d'accueil, et Nations Unies (1996) pour les chiffres de population utilisés pour le calcul de l'IED par habitant.

Les flux entrants cumulés sont aussi donnés par habitant dans le tableau 1 (rien ne dit que ces pays occupent les 20 premières places dans un classement des flux par habitant). Dans de nombreux cas, le classement est très différent de celui qui repose sur les chiffres globaux. La différence la plus spectaculaire concerne la Chine qui passe du quatrième rang sur la base des montants globaux au vingtième rang sur la base des chiffres par habitant. Après la Chine, les pays qui reculent le plus sont les Etats-Unis (du premier au treizième rang) et la France (du troisième au dixième rang). En revanche, bien sûr, certaines économies - en particulier certaines des plus petites - progressent dans le classement par habitant: c'est le cas du Danemark, de la Suisse, de Hong Kong et de Singapour qui gagnent chacun dix places (ou plus).

La partie supérieure du graphique 2 indique où les sociétés multinationales de six des principaux pays d'origine ont effectué leurs IED (les six pays ont été choisis parce que des données étaient disponibles à leur sujet; ensemble, ils ont contribué pour environ deux tiers aux flux sortants globaux d'IED pendant les dix dernières années). En 1984 comme en 1994, la principale destination a été les autres pays de l'OCDE. Même le Japon, qui était le moins axé sur les pays de l'OCDE en 1984, a vu la part de son stock d'IED dans la zone de l'OCDE augmenter de plus du tiers entre cette année et 1994. Sur les trois pays européens du tableau, seul le Royaume-Uni avait plus qu'une part très minime de son stock d'IED dans des pays d'Asie non membres de l'OCDE l'une et l'autre années.

La variation entre les six pays est plus nette lorsqu'on analyse la répartition sectorielle de leur stock d'IED à l'étranger, comme il apparaît dans la partie inférieure du graphique 2. La part de l'IED dans l'agriculture et les industries extractives (principalement les combustibles) était la plus élevée au Royaume-Uni et la plus faible en Allemagne. Le Royaume-Uni est le seul des six pays à avoir accru la part de l'IED dans le secteur manufacturier entre 1984 et 1994, et la France le seul à l'avoir accrue dans le secteur agricole et les industries extractives. En revanche, tous les six ont augmenté la part de l'IED dans le secteur des services pendant cette période, les progressions les plus fortes ayant été enregistrées par l'Allemagne et les Etats-Unis. La part de l'IED dans le secteur des services a dépassé en 1994 sa part dans le secteur manufacturier de ces pays, à l'exception du Royaume-Uni et de l'Allemagne, où elles ont été égales (au Japon, la part dans les services a été plus du double de la part dans le secteur manufacturier).

II. Commerce et investissement étranger direct

Pour la plupart, les travaux empiriques sur les relations entre l'IED et le commerce ne visent pas à établir entre ces deux éléments un lien de cause à effet - par exemple à déterminer si les flux entrants d'IED entraînent un accroissement des exportations ou si, au contraire, le développement des exportations se traduit par une augmentation de l'IED. Ils cherchent à répondre à un objectif plus modeste, celui de déterminer si un accroissement de l'un est systématiquement associé à un accroissement ou à une diminution de l'autre - en d'autres termes s'il existe entre eux une corrélation. Plus simplement, il s'agit de voir si le commerce et l'IED sont substituables (s'il existe entre eux une corrélation négative) ou complémentaires (s'il existe entre eux une corrélation positive).

Si l'on met l'accent sur les liens réciproques, la question de savoir si l'IED et le commerce sont substituables ou complémentaires passe au deuxième plan. Qu'ils soient substituables ou complémentaires, leurs liens réciproques sont tout aussi solides. Et s'il y a entre eux des liens réciproques, cela signifie que la politique commerciale affecte les flux d'IED et que les politiques en matière d'IED affectent les flux commerciaux; aussi serait-il bon que les deux ensembles de politiques soient traités de manière intégrée.

La présente section, qui résume les résultats des recherches sur la relation entre l'IED et le commerce, contient d'abord une brève analyse de la pensée actuelle sur les facteurs qui stimulent l'IED au niveau de l'entreprise. Comme on le verra, il est important de savoir ce qui motive l'IED pour bien comprendre les liens réciproques entre l'IED et le commerce. La seconde partie est consacrée aux données empiriques sur les liens réciproques entre l'IED et le commerce, du point de vue du pays d'origine, puis du point de vue du pays d'accueil.

Pourquoi les entreprises déploient-elles les efforts nécessaires pour investir à l'étranger plutôt que de s'intéresser au marché intérieur et de produire pour l'exportation et/ou de concéder des licences à des entreprises étrangères pour l'exploitation de leurs technologies? Les analystes se posent la question depuis près de 40 ans. On s'accorde maintenant à penser qu'une société multinationale est généralement le fruit de trois circonstances interdépendantes. Premièrement, l'entreprise possède des actifs qui peuvent être exploités de manière rentable à une échelle relativement large - par exemple, propriété intellectuelle (technologies et noms de marque), compétences en matière d'organisation et de gestion et réseaux de commercialisation. Deuxièmement, il est plus rentable de produire à l'aide de ces actifs dans plusieurs pays que de produire exclusivement dans le pays d'origine et d'exporter. Troisièmement, les avantages potentiels d'une “internalisation” de l'exploitation des actifs sont plus importants que ceux qui découlent de l'octroi de licences à des entreprises étrangères pour l'exploitation des actifs et sont suffisants pour qu'il vaille la peine pour l'entreprise d'engager les frais additionnels qu'entraîne la gestion d'une grande organisation, dispersée sur le plan géographique.

On fait souvent observer que les actifs des sociétés multinationales comprennent de nombreux actifs incorporels, principalement sous forme de propriété intellectuelle, y compris des technologies, des noms de marque et des droits d'auteur, auxquels il faut ajouter le “capital humain” (les compétences des employés) associé à ces actifs. Une grande partie des travaux sur les sociétés multinationales soulignent que la technologie est l'un des éléments moteurs de l'internationalisation de leurs opérations. La technologie peut être axée sur les produits (l'entreprise peut produire une gamme de produits que, du fait de la technologie utilisée, les consommateurs préfèrent à d'autres variantes du même produit produites par des entreprises rivales) ou sur les procédés (l'entreprise peut être en mesure de produire des produits normalisés à un coût plus faible que ses rivales). Toutefois, les avantages compétitifs des entreprises qui reposent sur la technologie ont tendance à devenir obsolètes avec le temps. L'avantage réel que possèdent certaines entreprises est donc peut-être non pas une technologie donnée mais la capacité d'innover régulièrement du point de vue technologique.

Quel que soit l'élan donné par la technologie à l'internationalisation des entreprises, elle n'est pas le seul actif incorporel que les entreprises peuvent chercher à exploiter à l'échelle mondiale. Les brevets et les droits d'auteur peuvent donner des avantages compétitifs évidents à l'entreprise qui les possède. Dans certains secteurs, les actifs revêtent la forme de noms de marque pour lesquels les consommateurs du monde entier sont disposés à payer un supplément (par exemple, coca ou pepsi cola). Les entreprises possédant ces actifs peuvent bien sûr accorder des droits de production sous licence à des pays donnés plutôt que de décider d'investir dans des équipements de production à l'étranger.

Le fait qu'une entreprise possède des actifs qui peuvent être exploités à large échelle et qui la rendent compétitive au plan international ne suffit toujours pas à expliquer le caractère international des sociétés multinationales. Après tout, la gestion d'actifs situés dans des pays étrangers entraîne des coûts supplémentaires, par exemple pour obtenir des renseignements sur les lois et réglementations locales, gérer localement les relations professionnelles, financer l'augmentation du nombre de voyages d'affaires et gérer des opérations dans différentes langues et différentes cultures. Pourquoi ne pas produire à un seul endroit et desservir les marchés étrangers en exportant?

Pour de nombreuses industries de service, la réponse est très simple. Pour être compétitif sur les marchés étrangers, le fournisseur de service doit avoir une présence physique sur ces marchés. Le fait est que la plus grande partie du commerce transfrontières des services s'est développée sous l'impulsion de l'IED. Alors que dans le cas des produits manufacturés, l'IED suit souvent le commerce, dans le secteur des services, c'est le contraire qui se produit. Ce fait a été expressément reconnu pendant le Cycle d'Uruguay, au cours duquel les participants sont convenus d'inclure des règles sur la “présence commerciale” dans l'Accord général sur le commerce des services.

Il y a plusieurs raisons pour lesquelles les opérations multinationales peuvent aussi être plus intéressantes pour les branches produisant des marchandises, qui se répartissent le plus souvent en deux grandes catégories. Premièrement, il y a celles qui tendent à mettre l'accent sur l'IED vertical, c'est-à-dire qui localisent différentes étapes de la production dans différents pays. On considère généralement que ces types d'investissements résultent des écarts entre les coûts des intrants dans les divers pays. Une société multinationale opérant dans le secteur des industries extractives, où les ressources naturelles sont concentrées dans certains pays, en est un exemple évident. On peut aussi mentionner le cas d'une entreprise qui localise une partie à forte intensité de travail de sa chaîne de production dans un pays où les coûts de la main-d'oeuvre sont faibles, alors qu'elle localise des opérations de production exigeant de grosses quantités de “capital humain” dans une nation où l'offre de main-d'oeuvre hautement qualifiée est relativement importante. En d'autres termes, en vue de réduire au minimum ses coûts de production, l'entreprise établit ses opérations de production dans plusieurs pays et utilise le commerce pour répondre à la demande de produits donnés - y compris des intrants - sur des marchés donnés.

L'autre grande catégorie d'avantages découlant des opérations multinationales donne lieu à l'IED horizontal, selon lequel des opérations de production analogues sont effectuées dans des pays différents. Ce type d'IED est motivé par exemple par le fait que les frais de transport des produits dont le rapport poids/valeur est élevé peut rendre la production locale plus rentable, que certains produits doivent être fabriqués à proximité des consommateurs; que la production locale fait qu'il est plus facile de s'ajuster aux normes de produits locales; et que la production locale permet une meilleure information sur les concurrents locaux. L'IED peut aussi s'expliquer par les obstacles au commerce existants - il s'agit alors par exemple d'un IED destiné à contourner les droits de douane - ou par la volonté de réduire le risque de mesures protectionnistes futures - c'est alors l'IED "quid pro quo".

Le fait de posséder des actifs incorporels, et les écarts entre les coûts de production dans les divers pays, ne peuvent à eux seuls expliquer pourquoi une entreprise s'occupe elle-même de la production. De nombreux actifs incorporels, y compris les technologies, peuvent faire, et font souvent dans la pratique, l'objet de licences accordées à des entreprises étrangères. Lorsqu'une entreprise décide de se lancer dans l'IED, il doit y avoir des raisons pour lesquelles elle préfère “internaliser” l'utilisation de ses actifs plutôt que de les faire exploiter sous licence.

Les travaux sur la question énumèrent un grand nombre d'avantages découlant de l'internalisation. Il y a les avantages qui résultent du fait que l'entreprise évite les coûts associés aux transactions entre sociétés indépendantes, coûts qui sont liés à la passation des contrats et à la garantie de la qualité dans les transactions avec les fournisseurs, les sociétés d'export-import et les titulaires de licences étrangers. Grâce à l'internalisation des transactions au sein d'une seule entreprise, ces coûts, entre autres, peuvent être réduits, sans doute de manière importante. Une question étroitement liée est celle de savoir si l'environnement juridique dans le pays d'accueil, en particulier pour ce qui est de la protection de la propriété intellectuelle, donne à une société multinationale qui octroie des licences pour l'exploitation de ses technologies un contrôle sur l'utilisation de ces technologies qui soit équivalent à celui qu'elle aurait exercé si elle avait mis en place une filiale et s'était livrée elle-même à la production.

Par ailleurs, le marché extérieur des technologies peut sous-évaluer une technologie par rapport à ce qu'elle représente pour l'entreprise qui l'a mise au point. Ainsi, pour exploiter pleinement une technologie donnée, une entreprise peut avoir besoin d'autres technologies, complémentaires, de personnes ayant des connaissances et compétences précises qu'il n'est pas facile de trouver ailleurs. Dans ce cas, la technologie aura probablement une plus grande valeur dans l'entreprise qui l'a créée que pour les entreprises extérieures, ce qui signifie que l'entreprise y perdra en faisant exploiter la technologie sous licence sur le marché libre. Plus l'écart est important, plus il est probable que les gestionnaires de l'entreprise décideront d'internaliser l'utilisation de la technologie.

Les politiques commerciales peuvent influer sur les incitations à l'IED de nombreuses manières; nous venons d'en voir deux. Un droit suffisamment élevé peut être à l'origine d'un IED destiné à le contourner pour desservir le marché local. D'autres types d'obstacles à l'importation peuvent évidemment avoir le même effet. Ce n'est pas par hasard que les constructeurs automobiles japonais ont commencé à produire dans l'Union européenne et aux Etats-Unis après qu'eurent été passés les accords de limitation volontaire des exportations restreignant le nombre d'automobiles qui pouvaient être expédiées du Japon. L'IED peut aussi servir à désamorcer une menace protectionniste. Ces investissements quid pro quo sont motivés par l'idée que le coût additionnel lié à la production sur le marché étranger est plus que compensé par le fait qu'il y a moins de risques d'être assujetti à de nouveaux obstacles à l'importation pour les exportations existantes vers ce marché. Il apparaît par exemple que la menace protectionniste perçue a eu une incidence très importante sur les IED japonais aux Etats-Unis dans les années 80 et que ces investissements ont réduit le risque d'être soumis ultérieurement à une protection contingente du fait de mesures antidumping et de mesures au titre de la clause de sauvegarde.

Si certains pays d'accueil ont volontairement recours à des droits élevés pour attirer l'investissement, les avantages de cette politique paraissent limités. L'IED attiré vers des marchés protégés revêt généralement la forme d'unités de production indépendantes, axées sur le marché intérieur et qui ne sont pas compétitives quand il s'agit de produire pour l'exportation. De fait, les droits élevés sur les matières premières et les biens intermédiaires importés peuvent réduire encore la compétitivité au plan international, en particulier si les intrants locaux sont coûteux ou de qualité médiocre (ce qui semble être le cas puisqu'on juge bon de protéger les producteurs nationaux de ces produits). Pour contrer les effets négatifs des droits élevés applicables aux intrants, les pays d'accueil mettent souvent en place des régimes de ristourne des droits pour les intrants étrangers servant à produire pour l'exportation. C'est là un élément de l'ensemble type d'incitations offertes aux investisseurs étrangers, en particulier dans les zones franches pour l'industrie d'exportation.

Un faible niveau de protection à l'importation - en particulier s'il est consolidé - peut être beaucoup plus attrayant pour l'IED axé sur l'exportation que les régimes de ristourne de droits. Si l'on compare les flux d'IED vers les marchés relativement ouverts de certains pays d'Asie à ceux qui sont destinés aux marchés d'Amérique latine relativement protégés (jusqu'à une époque récente), on constate que les premiers ont tendance à attirer l'IED axé sur l'exportation alors que les seconds attirent généralement l'IED axé sur le marché local. Ces résultats sont étayés par une autre étude selon laquelle, en 1992, le ratio des exportations aux ventes totales des filiales japonaises dans le secteur manufacturier en Asie était de 45%, alors que le chiffre correspondant pour les filiales japonaises en Amérique latine était d'à peine 23%.

Les faits confirment que les pays d'accueil qui souhaitent s'intégrer plus pleinement dans l'économie mondiale ont pour stratégie d'appliquer des droits de faible niveau - et que ces droits doivent être consolidés pour rendre crédible le régime tarifaire. Les décisions en matière d'investissement sont, de par leur nature même, orientées vers le long terme et les investisseurs sont certains d'être affectés par les incertitudes entourant la durabilité des régimes de ristourne de droits et des autres programmes d'incitation, lesquels peuvent être retirés ou modifiés si les autorités le jugent bon.

Les accords commerciaux régionaux et l'IED

La taille du marché est un facteur important pour une société multinationale qui envisage un IED donné. En supprimant les obstacles internes au commerce, une zone de libre-échange ou une union douanière donnent aux entreprises la possibilité de desservir un marché intégré à partir d'un ou plusieurs sites de production, et par conséquent de tirer parti des économies d'échelle. Cela peut avoir une nette incidence sur les flux d'investissement, tout au moins pendant la période où les entreprises restructurent leurs activités de production. Le programme du marché unique de l'Union européenne s'est traduit par une activité intense dans le domaine de l'investissement, tant à l'intérieur de l'Union que vers celle-ci en provenance de pays tiers, et des effets analogues sur les flux d'IED ont été observés pour d'autres accords commerciaux régionaux.

La forme la plus courante d'accord commercial régional est celle qui établit une zone de libre-échange, laquelle diffère d'une union douanière en ce sens que chaque membre conserve son propre tarif extérieur. Il est donc nécessaire d'avoir des "règles d'origine" pour déterminer si un produit qui a été importé par l'un des membres et qui a subi une ouvraison additionnelle, est admis à bénéficier du régime de franchise applicable entre les Etats membres (en d'autres termes, s'agit-il toujours d'un produit du pays tiers auquel il a été acheté ou s'agit-il à présent d'un produit du pays partenaire)? Etant donné que les règles d'origine peuvent avoir un effet protectionniste (sinon un but protectionniste), elles peuvent aussi avoir une incidence sur la localisation de l'IED. Par exemple, en vertu des règles d'origine de l'ALENA, des vêtements produits au Mexique bénéficient de l'accès en franchise sur le marché des Etats-Unis, à condition de satisfaire à la règle “au niveau du filé” qui, pour de nombreux produits, exige que la quasi-totalité des intrants proviennent d'Amérique du Nord. Les fabricants de vêtements mexicains ont le choix entre se procurer tous leurs intrants au-delà du stade de la fibre en Amérique du Nord pour obtenir le traitement applicable à la zone de libre-échange et se procurer leurs intrants hors de l'ALENA, à des coûts potentiellement inférieurs, mais renoncer alors à l'accès en franchise à leur marché le plus important. Comme les droits NPF sur les vêtements restent élevés, ils peuvent décider de s'approvisionner dans l'ALENA plutôt qu'en dehors. Cela incite évidemment davantage les producteurs de textiles de pays tiers à investir dans des installations de production implantées dans la zone de l'ALENA pour regagner les clients perdus que ne leur feraient des règles d'origine moins restrictives.

Certains accords d'intégration régionale ont évolué et sont devenus des systèmes “en étoile”. Cela arrive par exemple lorsque les membres d'une union douanière signent des accords de libre-échange avec un pays X et un pays Y, mais qu'il n'existe pas d'accord de libre-échange liant X et Y - l'union douanière est alors le “noeud central” et les pays X et Y les “branches”. Ces accords régionaux faussent la structure de l'IED parce qu'il existe une raison supplémentaire d'implanter l'IED dans le noeud central, d'où il est possible d'accéder en régime de franchise aux trois marchés plutôt que dans l'une des branches, puisque les marchandises ne peuvent aller d'une branche à l'autre en bénéficiant du régime de franchise.

Ces exemples montrent que la politique commerciale peut avoir une incidence significative sur les flux d'IED. La relation inverse existe aussi, comme il est indiqué dans la section suivante.

On prétend souvent que l'IED réduit les exportations du pays d'origine et/ou accroît ses importations, et a donc des conséquences négatives sur l'emploi et la balance des paiements de ce pays. D'autres en revanche pensent que l'IED réduit les importations du pays d'accueil et/ou accroît ses exportations. Ces points de vue ont leur origine dans la théorie traditionnelle concernant l'IED, laquelle repose sur l'idée qu'il est possible d'utiliser la production étrangère en remplacement des exportations à destination des marchés étrangers.

Deux faits expliquent en grande partie cette théorie traditionnelle selon laquelle l'IED et les exportations du pays d'origine sont substituables. Premièrement, un article théorique important, publié en 1957, démontre que, selon certaines hypothèses restrictives (simplifiées), la libre circulation des capitaux (et de la main-d'oeuvre) pouvait se substituer à la liberté des échanges - c'est-à-dire que la liberté totale de circulation des facteurs de production aurait les mêmes résultats que la liberté totale de circulation des marchandises et des services. Une relation de substitution entre les flux de capitaux et le commerce est manifestement au coeur de cette analyse. Deuxièmement, les politiques de remplacement des importations ont été très en vogue dans de grandes régions du monde en développement jusqu'au début des années 80. Comme on l'a déjà vu, les obstacles élevés à l'importation encourageaient - comme le souhaitaient souvent expressément les gouvernements qui les imposaient - l'IED destiné à contourner les droits, le résultat étant que la production locale remplaçait les importations.

Quelle que soit son origine, cette théorie traditionnelle qui considère que le commerce et l'IED sont substituables ne tient pas compte de la complexité des relations dans l'économie mondiale contemporaine. Pour commencer, le simple fait que, par suite de l'IED, certaines exportations du pays d'origine sont évincées par la production du pays d'accueil, ne signifie pas nécessairement que les exportations totales du pays d'origine vers le marché d'accueil diminuent. Prenons le cas d'une entreprise qui dans un premier temps se voit refuser la possibilité d'effectuer des IED et dessert le marché étranger en exportant. Si l'entreprise est ensuite autorisée à investir dans le pays étranger, l'effet total sur les exportations du pays d'origine résulte de plusieurs facteurs dynamiques. Premièrement, pour des niveaux de ventes donnés sur le marché étranger et à condition que les activités de production qui ont lieu dans ce qui est maintenant une société multinationale soient les mêmes qu'avant la libéralisation, il pourrait y avoir un remplacement des exportations antérieures du produit final par les nouvelles productions sur le marché étranger (d'accueil). Les exportations de biens intermédiaires ou de services du pays d'origine pourraient s'en trouver stimulées mais, la production totale du produit final ou du service de la multinationale restant inchangée, cela ne suffirait pas à empêcher une baisse globale des exportations.

Toutefois, la raison d'être de l'investissement est sans doute d'améliorer la position compétitive de l'entreprise dans le secteur par rapport à celle d'autres entreprises, tant dans le pays d'origine qu'à l'étranger. Cette amélioration de la position compétitive peut être due au fait que l'entreprise a accès à de la main-d'oeuvre ou à des intrants matériel meilleur marché mais elle peut découler aussi d'un abaissement des coûts des transactions, du rapprochement des consommateurs locaux, etc. Les ventes totales devraient augmenter par suite de l'investissement, ce qui à son tour entraînera un accroissement de la demande de biens intermédiaires de la filiale. De ce fait, les exportations du pays d'origine augmenteront, dans la mesure où la filiale continue d'acheter les biens intermédiaires et les services à la société mère ou à d'autres entreprises dans le pays d'origine. Pour autant que la filiale se procure ses intrants dans le pays d'origine et que les ventes totales de la société multinationale augmentent (sur le marché du pays d'accueil et/ou dans des pays tiers), il pourrait y avoir un accroissement net des exportations totales du pays d'origine (il est probable bien sûr que la composition des exportations se modifiera au profit des biens intermédiaires et des services). En outre, si l'IED stimule la croissance économique dans le pays d'accueil, comme cela semble être le cas (voir ci-dessous), il en résultera une augmentation de la demande d'importations, y compris en provenance du pays d'origine.

Voyons maintenant l'incidence de l'IED sur les importations du pays d'origine. Une partie (et peut-être la totalité) des intrants qui étaient importés, avant l'IED, pour être utilisés dans la production maintenant relocalisée à l'étranger ne sera plus importée dans le pays d'origine après que l'IED aura eu lieu. Par ailleurs, la filiale étrangère pourra commencer à desservir le marché du pays d'origine et, dans ce cas, les importations du produit final augmenteront. Là encore, en raison de ces effets et d'autres effets pouvant se neutraliser, il n'y a aucune raison en soi de considérer l'IED et les importations du pays d'origine comme étant soit substituables soit complémentaires.

La discussion a porté jusqu'ici sur la complexité des relations entre l'IED et le commerce du pays d'origine. Mais il faut préciser que, souvent pour les mêmes raisons, il n'est pas plus facile de déterminer à priori la relation entre l'IED et le commerce du pays d'accueil. Là encore, on ne peut traiter la question de la relation entre l'IED et le commerce qu'en se remettant aux faits. Cela est particulièrement vrai car les effets plus variés et en grande partie dynamiques de l'IED dans le pays d'accueil - comme l'élan donné à la concurrence, à l'innovation, à la productivité, à l'épargne et à la formation de capital - peuvent être importants. Etant donné que ces effets, et d'autres effets dynamiques liés à l'IED, influeront probablement sur le niveau et la composition par produit des importations et exportations du pays - y compris ses échanges avec le pays d'origine - il est évident que la relation entre le commerce et l'IED est beaucoup plus complexe qu'on ne le pense souvent.

Avant d'en venir aux preuves empiriques, il faut souligner quatre points. Premièrement, la théorie ne s'est guère montrée utile pour les travaux empiriques. Inversement, il est très risqué de tirer des conclusions générales d'études de cas. Deuxièmement, du fait que les problèmes de données se posent en particulier dans le cas des industries de service, la plupart des recherches sur l'IED sont axées sur les marchandises. Le manque de recherches empiriques sur l'IED dans le secteur des services est de plus en plus gênant, étant donné le rôle croissant des services dans la production, le commerce et l'investissement. Troisièmement, les travaux théoriques sont largement consacrés à l'analyse de l'incidence d'un investissement (marginal) donné. A la limite, l'investissement marginal peut avoir des conséquences très différentes de celles qui découlent de l'ensemble du régime en matière de commerce et d'IED. Enfin, les travaux empiriques sur l'IED souffrent généralement du manque de données et leur qualité n'est pas toujours satisfaisante (voir l'Encadré 1). De ce fait, les recherches empiriques sur les sociétés multinationales ne dépassent pas le cadre de quelques pays, notamment les Etats-Unis, la Suède et le Japon.

La relation entre les flux sortants d'IED des Etats-Unis et les exportations de ce pays a fait l'objet de plusieurs études. Les premières, fondées sur des données des années 70, ont conclu à l'existence d'une relation positive entre les exportations d'une catégorie de produits donnés des Etats-Unis vers un pays et le niveau de la production des sociétés multinationales des Etats-Unis dans ce pays, l'effet étant plus marqué pour les filiales implantées dans des pays en développement. Les analyses de l'effet de la production des filiales sur les exportations totales des sociétés mères vers toutes les destinations suggéraient que le détournement des exportations des Etats-Unis vers les pays tiers, s'il existait, n'était pas suffisant pour neutraliser les effets positifs sur les exportations des sociétés mères vers les pays d'accueil. Dans chaque secteur, pour les sociétés multinationales des Etats-Unis dont la production à l'étranger était supérieure à la moyenne sectorielle, on enregistrait aussi des exportations des Etats-Unis supérieures à la moyenne. Une autre étude montrait que, dans environ 80% des secteurs, la production des filiales à participation majoritaire des Etats-Unis n'était pas liée ou était liée par une relation positive aux exportations des entreprises des Etats-Unis dans le même secteur.

Une étude plus récente sur la relation entre l'encours de l'IED des Etats-Unis et des exportations des Etats-Unis, fondée sur des données pour 1980, 1985 et 1990, concluait que les exportations de ce pays étaient liées de manière positive et significative à l'encours de l'IED des Etats-Unis, et ce pour chacune des trois années. En 1990, par exemple, une augmentation de 1% de l'encours de l'IED dans un pays d'accueil s'accompagnait d'une progression de 0,25% des exportations des Etats-Unis vers ce pays. Suivant une méthode statistique différente, destinée à corriger (entre autres choses) la tendance que les sociétés multinationales des Etats-Unis pourraient avoir à exporter vers les grands marchés plutôt que vers les petits marchés et à y effectuer des investissements, une étude encore plus récente a confirmé la relation de complémentarité entre l'IED et les exportations pour l'ensemble du monde, ainsi que pour les pays de l'Asie de l'Est et les pays d'Europe. La relation apparente d'opposition ou de substitution pour les pays de l'hémisphère occidental pourrait s'expliquer par les politiques de remplacement des importations adoptées par les pays d'Amérique latine pendant les années 70 et au début des années 80.

La conclusion générale des études portant sur les sociétés multinationales suédoises est que les ventes des filiales étrangères, dans la mesure où elles influent sur les exportations de la Suède, contribuent de manière positive aux exportations du pays d'origine. Des résultats analogues ont été obtenus pour l'Allemagne, l'Autriche et le Japon.

Il y a eu relativement peu de travaux empiriques visant à évaluer l'incidence des flux sortants d'IED sur les importations du pays d'origine. Il apparaît que le volume des investissements des Etats-Unis à l'étranger n'influe pas de manière significative sur les importations de ce pays. En revanche, un volume donné d'investissements directs du Japon à l'étranger se traduit par deux fois plus d'importations que d'exportations pour ce pays; les flux sortants d'IED d'Allemagne quant à eux ont probablement stimulé les importations de ce pays au début des années 80 mais pas nécessairement à la fin de la décennie. Une étude récente montre que, dans le cas des Etats-Unis, il y avait quelques preuves établissant l'existence d'une relation positive entre l'encours de l'IED et les importations dans le secteur manufacturier alors que, pour l'IED au Japon, les résultats n'étaient pas concluants.

En résumé, la recherche empirique donne à penser que, dans la mesure où il existe un lien systématique entre l'IED et les exportations du pays d'origine, celui-ci est positif mais pas très marqué. A coup sûr, il n'y a pas de données empiriques sérieuses permettant de penser que l'IED a un effet négatif important sur le niveau global des exportations du pays d'origine. Il y a moins de preuves de la relation entre l'IED et les importations du pays d'origine mais celles qui existent tendent à montrer que la relation est positive mais peu nette.

Des études détaillées sur l'IED dans le secteur des industries extractives et des autres industries de ressources ont confirmé l'existence d'une très nette corrélation positive entre l'IED et les exportations du pays d'accueil. Plusieurs études portant sur un large éventail de secteurs ont aussi conclu à l'existence d'une corrélation positive marquée entre les flux entrants globaux d'IED et les exportations globales des pays d'accueil.

Des preuves indirectes fondées sur des études sectorielles montrent que les IED sont souvent effectués par des sociétés qui exportent déjà en grande quantité. Ces constatations sont étayées par des études qui concluent que les entreprises étrangères ont tendance à exporter une plus grande part de leur production que leurs homologues appartenant à des nationaux. C'est peut-être que les entreprises étrangères ont généralement un avantage comparatif tenant à leurs connaissances des marchés internationaux, à la taille et à l'efficacité de leurs réseaux de distribution et à leur capacité de réagir rapidement à l'évolution de la structure de la demande sur les marchés mondiaux. Les filiales étrangères peuvent aussi avoir un effet d'entraînement sur la propension des entreprises locales à exporter. Des données empiriques provenant de l'Asie du Sud-Est tendraient à confirmer ce processus d'apprentissage des entreprises locales, et il est prouvé que les entreprises mexicaines situées à proximité de sociétés multinationales étrangères ont tendance à exporter une part plus importante de leur production que les autres entreprises mexicaines.

Il peut aussi y avoir des liens fondés sur les politiques entre l'IED et les exportations du pays d'accueil. Les prescriptions de résultat selon lesquelles les filiales des sociétés multinationales doivent exporter une partie de leur production, et les incitations à l'IED qui sont réservées aux secteurs axés sur l'exportation ou les favorisent sont des exemples de politiques qui peuvent produire (ou renforcer) une corrélation positive entre les flux entrants d'IED et les exportations.

Un exemple frappant à cet égard est celui des zones franches pour l'industrie d'exportation. De nombreuses entreprises étrangères ont établi des opérations dans ces zones, qui ont été mises en place par les gouvernements des pays d'accueil dans le but de stimuler les exportations, l'emploi, l'amélioration des compétences et le transfert de technologie. S'il n'y a pas de tendance très nette quant aux avantages que les zones franches présentent pour les pays d'accueil, en particulier du point de vue des liens avec le reste de l'économie, il semble être généralement admis que ces zones ont joué un rôle positif en stimulant les exportations des pays, en particulier au début lorsqu'elles ont encouragé le développement des exportations de produits à forte intensité de main-d'oeuvre.

S'agissant des liens réciproques entre l'IED et les importations des pays d'accueil, certaines études indiquent que les flux entrants d'IED soit n'ont pas d'incidence sur les importations du pays d'accueil soit réduisent légèrement le niveau des importations. Toutefois, la plupart des recherches empiriques donnent à penser que ces flux ont tendance à accroître les importations du pays d'accueil. L'une des raisons en est que les sociétés multinationales ont souvent une forte propension à importer des biens intermédiaires, des biens d'équipement et des services qu'il n'est pas facile de trouver dans les pays d'accueil. Sont incluses les importations de biens intermédiaires et de services provenant de la société mère qui sont tout à fait spécifiques à l'entreprise. Des préoccupations concernant la qualité ou la fiabilité des intrants locaux peuvent également jouer un rôle à cet égard.

Pour résumer, les preuves disponibles donnent à penser que l'IED et les exportations du pays d'accueil sont complémentaires et qu'il existe une relation moins nette mais toujours positive entre l'IED et les importations du pays d'accueil. Si l'on exclut le lien de complémentarité apparemment plus fort entre l'IED et les exportations du pays d'accueil (qu'entre l'IED et les exportations du pays d'origine), ces résultats sont très proches de ceux qui ont été obtenus au sujet de la relation entre l'IED et le commerce du pays d'origine.

Etudiée dans le chapitre précédent, l'incidence de l'IED sur le commerce des pays d'accueil et des pays d'origine est apparue comme généralement positive. On s'attachera tout d'abord dans la présente section à analyser plus en détail deux thèmes brièvement abordés dans la section précédente, à savoir les aspects de l'IED liés au “transfert de technologie” et à l'“emploi”; on étudiera ensuite les conséquences de la surenchère à laquelle se livrent les pays pour attirer les IED. Cependant, avant d'en venir à ces thèmes, on examinera très brièvement les “coûts” les plus souvent dénoncés par les détracteurs de l'IED.

L'histoire montre que l'importance des coûts et des avantages de l'IED alimente d'âpres controverses. D'un côté, ses partisans mettent à son crédit un transfert de technologie vers les pays d'accueil, une expansion du commerce, des créations d'emplois, une accélération du développement économique et une intégration aux marchés mondiaux. D'un autre côté, ses détracteurs l'accusent de créer des problèmes de balance des paiements, de permettre une exploitation du marché du pays d'accueil et, d'une manière générale, de réduire la capacité de ce dernier de gérer son économie. Le débat a fait apparaître une tendance de plus en plus favorable à l'IED ces dernières années, de plus en plus de pays ayant adopté des stratégies de développement fondées sur une intégration accrue au marché mondial, mais les critiques n'en continuent pas moins à se faire entendre.

L'idée que les afflux de capitaux profitent au pays d'accueil repose sur le postulat que l'augmentation des revenus du pays d'accueil à mettre au compte de l'investissement sera supérieure à l'accroissement des revenus de l'investisseur. Autrement dit, le pays d'accueil est gagnant aussi longtemps que l'IED augmente la production nationale et que cette augmentation n'est pas totalement accaparée par l'investisseur. Ces avantages peuvent prendre la forme d'une hausse des salaires réels pour la main-d'oeuvre locale, d'une baisse des prix et/ou d'une amélioration de la qualité des produits pour le consommateur et d'une augmentation des recettes fiscales pour l'Etat. L'IED a encore, via les externalités, d'autres retombées bénéfiques sur lesquelles on reviendra par la suite, à propos du transfert de technologie.

Pour les adversaires de l'IED, le tableau est trompeur ou du moins incomplet car il passe sous silence les effets fréquemment néfastes qu'ils lui attribuent, à savoir:

Effets sur la balance des paiements. Les détracteurs font valoir que si l'afflux d'IED peut avoir, dans un premier temps, un effet bénéfique sur la balance des paiements du pays d'accueil, il a un impact souvent négatif à moyen terme lorsque la multinationale accroît ses importations de biens intermédiaires et de services et commence à rapatrier ses bénéfices. L'idée développée dans la section précédente selon laquelle il y aurait une complémentarité plus forte entre l'IED et les exportations du pays d'accueil qu'entre l'IED et les importations du pays d'accueil est encore valable ici. Il en va de même du constat selon lequel l'IED est, dans les pays très protectionnistes, moins tourné vers les exportations que l'IED dans les pays faiblement protectionnistes. Il faut bien sûr prendre également en compte le rapatriement des bénéfices.

Supposons que, dans une situation particulière, la demande de devises suscitée par l'afflux d'IED excède en fin de compte l'offre de devises générée par ces mêmes investissements. Est-ce une raison suffisante pour rejeter l'IED?

La réponse dépend bien évidemment de la comparaison qui peut être faite entre les “coûts” de l'IED liés à son incidence sur le marché des changes et les “avantages” retirés du transfert de technologie et d'effets dynamiques comme l'augmentation de l'épargne et de l'investissement intérieurs. On y reviendra plus en détail par la suite. S'agissant des “coûts”, il importe de se souvenir que l'incidence de l'IED sur la balance des paiements dépend du régime des changes. Dans un système de taux de change flottants, toute rupture de l'équilibre entre l'offre et la demande de devises est corrigée par une variation du taux de change, en l'occurrence une dépréciation.

Si le pays a au contraire un régime de taux de change fixes, un accroissement net de la demande de devises de la part du projet d'IED aura pour effet de réduire l'excédent ou de creuser le déficit de la balance des paiements. Il importe toutefois de replacer les choses dans leur perspective. Premièrement, le constat dont il a été fait état plus haut donne résolument à penser que, en moyenne, l'apport d'IED a un impact positif plus grand sur les exportations du pays d'accueil que sur ses importations. Les problèmes de balance des paiements, si problèmes il y a, seront dès lors probablement mineurs. Deuxièmement, l'IED est loin d'être l'unique source des fluctuations de la demande et de l'offre de devises et, en cas de perturbations, les gouvernements ont régulièrement recours à des mesures monétaire, budgétaire et de taux de change pour maintenir le solde des opérations courantes dans les limites du supportable. Troisièmement, l'IED est susceptible de générer des gains dont l'avantage net pour l'économie peut excéder le coût d'une éventuelle perturbation de la balance des paiements.

Structure du marché intérieur. Prenant argument de leur poids économique, généralement supérieur à celui des concurrents intérieurs, on fait valoir que les multinationales peuvent se livrer dans le pays d'accueil à diverses pratiques restrictives qui entraînent une hausse des profits, une baisse de l'efficacité, des restrictions à l'entrée, etc. Si les IED ont été attirés par les droits de douane du pays d'accueil, on risque d'assister à un afflux de sociétés étrangères agissant par mimétisme, d'où une différenciation excessive des produits et une prolifération de petites unités de production inefficaces (l'exemple de la production automobile en Amérique latine dans les années 60 et 70 vient ici à l'esprit). A l'inverse, naturellement, l'incursion d'une multinationale peut avoir pour effet de briser la structure oligopolistique, si commode, du marché intérieur et de stimuler la concurrence et l'efficacité. Il faut bien évidemment tenir compte des politiques antitrust du pays d'accueil qui s'appliquent tant aux multinationales qu'aux entreprises nationales. En bref, il n'est pas facile de dire à priori quels pourraient être les effets de l'IED sur la structure, le comportement et l'évolution du marché dans les pays d'accueil. Cependant, les données empiriques mettent largement en évidence les effets favorables à la concurrence.

Politique économique et souveraineté nationales. Les adversaires de l'IED expriment aussi des inquiétudes au sujet de ses effets sur la politique publique, de la vulnérabilité aux pressions des Etats étrangers et des intérêts nationaux du pays d'accueil. Ils font valoir que, du fait de ses relations internationales, la filiale d'une multinationale a des solutions de rechange que n'ont pas les entreprises détenues par les nationaux, et qu'elles peuvent ainsi, entre autres choses, se soustraire aux politiques publiques. Par exemple, confrontées dans le pays d'accueil à une réglementation sociale ou environnementale nouvelle qui renchérit les coûts de production, la multinationale peut plus facilement transférer ses activités dans un autre pays. Pouvant aisément emprunter à l'extérieur, elle peut mettre en échec les contrôles macro-économiques directs institués pour préserver les équilibres internes ou externes. La crainte d'une vulnérabilité aux pressions des Etats étrangers et de son impact sur les intérêts nationaux des pays d'accueil vient de ce que la filiale d'une multinationale est responsable envers deux autorités politiques: le gouvernement du pays d'accueil et le gouvernement du pays où la société mère a son siège.

Ce sont là des inquiétudes compréhensibles. Cependant, une fois encore, il est important de les replacer dans leur perspective. Il faut comparer les coûts liés à ces inquiétudes (calcul très subjectif, on l'admet) à ceux que l'on encourt en renonçant aux avantages dont s'accompagnerait l'IED. Au surplus, un accord multilatéral sur l'IED pourrait dissiper un grand nombre de ces inquiétudes. L'institution de disciplines multilatérales serait par exemple un moyen de mettre fin à la quête du régime le plus avantageux à laquelle se livrent les multinationales désireuses d'échapper aux réglementations nationales. De même, un accord multilatéral servirait de cadre au règlement des différends relatifs au comportement des multinationales impliquant autorités du pays d'accueil et autorités du pays d'origine. De surcroît, à en juger par les accords d'investissement bilatéraux, régionaux et plurilatéraux, il est probable qu'un accord multilatéral permettrait aux Etats signataires d'exciper du caractère sensible de certains secteurs.

Parmi les raisons qui expliquent le changement d'attitude de nombreux pays en développement ou en transition vis-à-vis de l'IED, il y a la conviction que ce peut être un vecteur important pour les transferts de technologies, la technologie s'entendant ici non seulement des procédés scientifiques mais aussi des compétences en matière d'organisation, de gestion et de commercialisation. La présente section analyse tout d'abord la façon dont les IED peuvent, par les transferts de technologies, favoriser une utilisation plus efficace des ressources locales; elle passe ensuite en revue les données empiriques dont on dispose en ce domaine. Si l'accent est mis sur l'incidence que peut avoir l'IED sur l'efficacité des entreprises détenues par les nationaux, il est à noter que le pays d'accueil peut aussi tirer profit du fait que la filiale d'une multinationale est elle-même susceptible d'utiliser plus efficacement les ressources locales en raison de sa supériorité technologique.

Comme le donne à penser l'étude des motivations qui amènent une entreprise à prendre la décision de procéder à un IED, il y a de bonnes raisons de croire que les multinationales sont un important vecteur pour le transfert direct et indirect de technologies entre les pays. La supériorité technologique ou la capacité d'innovation figure en bonne place parmi les attributs sur lesquels une entreprise réalisant un IED compte pour compenser le handicap qu'elle a au plan des coûts vis-à-vis des entreprises locales du fait de ses opérations à l'étranger. La supériorité technologique de nombre de multinationales a conduit les chercheurs à mettre l'accent sur l'amélioration de l'efficacité qu'entraînent leurs investissements à l'étranger.

L'IED a très souvent des effets bénéfiques secondaires en raison de la diffusion des technologies qu'il entraîne dans le pays d'accueil. Cette diffusion peut être délibérée, par exemple lorsque la filiale cède une licence à une entreprise locale, ou peut prendre la forme de retombées technologiques, les activités de la multinationale profitant, à son insu, aux agents économiques locaux.

A titre d'exemple de diffusion délibérée, on citera le cas d'une multinationale qui renforce les capacités technologiques des entreprises locales traitant avec elle pour leur permettre de satisfaire aux spécifications techniques qu'elle leur impose. Les retombées technologiques peuvent être horizontales ou verticales. Il y a retombées technologiques horizontales lorsque, par exemple, la filiale a une technologie nouvelle qui est ultérieurement copiée ou assimilée par les entreprises concurrentes. Il y a retombées verticales lorsque la filiale transfère, à titre gratuit, une technologie aux entreprises qui lui fournissent des intrants ou des services en aval (distribution ou vente au détail par exemple). Exemple de ce que les économistes appellent les “externalités positives”, les retombées technologiques ont ceci de particulier que les bienfaits qu'elles apportent au pays d'accueil n'entrent pas en ligne de compte dans la décision d'investissement de la multinationale. Le pays d'accueil peut tirer pleinement parti de ces retombées si, en rivalisant avec les autres pays pour attirer l'IED, il n'a pas renoncé à tout ou partie de ces avantages indirects au profit de la multinationale (pour plus de détails, voir ci-après).

Par ailleurs, l'IED peut également avoir d'autres effets non voulus sur l'efficacité lorsque, par exemple, les entreprises locales sont obligées de renforcer leurs capacités technologiques face à la pression concurrentielle de la filiale locale de la multinationale. Aux Etats-Unis par exemple, l'irruption des constructeurs automobiles japonais sur le marché local par suite d'IED a amené les grandes firmes automobiles américaines (elles-mêmes multinationales) à améliorer la qualité de leurs propres produits et à accroître l'efficacité de leurs unités de production locale. L'ensemble des consommateurs en ont profité aux Etats-Unis, qu'ils achètent des automobiles japonaises ou américaines. Il est tout à fait manifeste qu'il y a des retombées similaires dans les pays en développement. Ainsi, les IED coréens ont contribué au développement des entreprises locales exportatrices de vêtements au Bangladesh.

Dans maintes circonstances, l'IED peut entraîner une diffusion plus large du savoir-faire que d'autres façons de servir le marché. Si les importations de produits de haute technologie, ainsi que l'achat de technologies étrangères ou l'octroi de licences, contribuent largement à la diffusion internationale de la technologie, l'IED peut avoir davantage de retombées. Ainsi, la technologie et la productivité des entreprises locales peuvent s'améliorer lorsque des entreprises étrangères prennent pied sur le marché et présentent de nouvelles technologies et de nouveaux modes d'organisation et de distribution, fournissent une assistance technique à leurs fournisseurs et clients locaux, et forment des travailleurs et des cadres qui seront peut-être ultérieurement recrutés par les entreprises locales. Les filiales étrangères peuvent elles-mêmes faire de la recherche-développement pour adapter les nouvelles techniques mises au point par la société mère aux conditions locales. Il est manifeste que l'IED favorise plus les contacts avec les étrangers et la découverte de nouvelles façons de procéder que ne le fait le commerce.

Les études empiriques consacrées au rôle de l'IED dans le transfert et la diffusion des technologies abordent le problème de différentes façons. La plupart établissent que l'IED favorise une amélioration de l'efficacité des entreprises détenues par des nationaux mais elles ne permettent pas aux auteurs de préciser par quel biais s'exerce cette influence.

Il s'avère que, dans les cinq premières années de leur commercialisation, les nouvelles technologies se diffusent à l'étranger essentiellement par le biais des filiales des multinationales et non pas des exportations. Il apparaît au surplus que, dans la plupart des cas, les technologies transférées aux filiales sont en moyenne plus récentes que celles qui sont cédées à des tiers par le jeu de licences ou dans le cadre de coentreprises. Ces constatations recoupent les résultats d'une étude qui montrent que les transferts de technologies au profit des filiales de multinationales l'emportent sur toutes les autres formes de transfert d'un pays à l'autre. Une autre étude analyse les effets, sur la croissance économique, de deux variables liées au transfert de technologie: les importations de machines et de matériel de transport ne paraissent pas avoir d'impact alors que les apports d'IED ont une influence positive non négligeable sur les taux de croissance du revenu, au moins dans les pays en développement à revenu relativement élevé.

Les études consacrées à l'industrie manufacturière dans plusieurs pays d'accueil montrent que l'IED a un effet favorable sur la productivité des entreprises locales. Au Mexique, par exemple, il a été établi que plus la présence des multinationales étrangères dans une branche d'activité est forte, plus élevée est la productivité du travail et plus grande est la rapidité avec laquelle le taux de productivité se rapproche du taux enregistré dans le secteur correspondant aux Etats-Unis. Ces résultats corroborent les conclusions d'études antérieures menées au Mexique, en Australie et au Canada. Cependant, d'autres études empiriques ont constaté une corrélation beaucoup plus faible, voire négative, entre la présence de multinationales et la productivité des entreprises manufacturières appartenant à des nationaux. Ces constatations apparemment contradictoires pourraient s'expliquer par le fait que diverses caractéristiques de la branche et du pays d'accueil peuvent influer sur l'incidence de l'IED. Ainsi, il apparaît que les transferts de technologies de la société mère étrangère aux filiales locales augmentent avec le niveau d'instruction de la main-d'oeuvre, avec la formation de capital fixe, avec la concurrence locale et avec la réduction du nombre de prescriptions touchant les filiales locales de sociétés étrangères.

D'autres observations concernant les effets de l'IED sur les pays en développement confirment que celui-ci a sur la croissance économique un effet global positif à la mesure du stock de ressources humaines (compétences) du pays d'accueil et qu'il a également une influence favorable sur l'investissement intérieur. Ce constat d'un rôle important des ressources humaines est à rapprocher de l'idée suivant laquelle il ne peut y avoir de retombées que si le pays d'accueil a une main-d'oeuvre qualifiée à même de faire profiter les entreprises locales des connaissances qu'elle a acquises auprès des multinationales. Ces résultats, s'ils n'établissent pas de façon péremptoire l'existence de retombées technologiques, créent de fortes présomptions. La complémentarité évidente de l'IED et de l'investissement local cadre avec l'idée que, même si les filiales de multinationales évincent des concurrents locaux, le bilan est positif du fait des investissements réalisés par les autres entreprises locales dont les activités se développent parallèlement à celles de la multinationale.

Des recherches menées sur les zones urbaines en Chine ont montré en premier lieu que les entreprises détenues par des étrangers croissaient plus vite que les autres et que, même si l'on isolait les autres influences, l'IED apparaît comme l'une des causes des disparités de croissance entre les régions. Les recherches ont également révélé que le volume des IED réalisés dans une région donnée expliquait les différences observées dans les taux de croissance des entreprises détenues par des nationaux. D'autres études tendent à confirmer qu'avec le temps, les multinationales développent généralement dans les pays en développement des liaisons verticales, ce qui pourrait être une conséquence des transferts technologiques. Deux études connexes consacrées à l'industrie de l'électronique grand public en Asie du Sud-Est ont montré que, si dans ce secteur très tourné vers l'exportation les liaisons verticales entre les multinationales et leurs fournisseurs locaux étaient rares au moment de la première étude, elles étaient sensiblement plus importantes cinq ans plus tard. Les multinationales se tournant de plus en plus vers des fournisseurs locaux, on peut en déduire que ces derniers sont devenus plus compétitifs du fait, au moins en partie, des retombées technologiques des IED.

Malgré la difficulté qu'il y a à mesurer les effets d'amélioration de l'efficacité induits par l'IED et, à plus forte raison, à évaluer les biais par lesquels les transferts de technologie affectent la productivité locale, il se dégage de la littérature empirique d'importantes conclusions. Premièrement, il apparaît qu'on s'accorde généralement à admettre que l'IED est un vecteur important, peut-être même le plus important, pour le transfert de technologie vers les pays en développement. Deuxièmement, beaucoup s'accordent également à admettre que l'IED entraîne une augmentation de la productivité dans les entreprises détenues par des nationaux, en particulier dans l'industrie manufacturière. Troisièmement, l'importance des transferts de technologie auxquels l'IED donne lieu varie en fonction des caractéristiques du secteur et du pays d'accueil. Une concurrence plus forte, une formation plus importante de capital fixe, un niveau d'instruction plus élevé et des conditions moins restrictives imposées aux filiales sont autant d'éléments qui favorisent les transferts de technologie.

Dans les pays d'origine - c'est-à-dire principalement dans les pays membres de l'OCDE - le débat public s'est focalisé sur l'impact de l'IED sur les salaires et l'emploi. Pendant la négociation de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et au moment de sa ratification, des membres du Congrès ont exprimé la crainte qu'à la faveur d'un resserrement des liens commerciaux avec le Mexique et d'une multiplication des investissements, l'Accord ne tire vers le bas les salaires aux Etats-Unis, et en particulier ceux de la main-d'oeuvre non qualifiée. Des préoccupations similaires se sont fait jour en Europe de l'Ouest à la suite du resserrement des liens commerciaux avec l'Europe de l'Est et l'Asie et de la multiplication des investissements. Compte tenu des projections démographiques, il sera encore beaucoup question de la relation entre les investissements étrangers, le commerce et l'emploi à mesure que le système commercial mondial évoluera.

Les recherches empiriques consacrées aux effets de l'IED sur la situation de l'emploi dans le pays d'origine ont suivi une approche indirecte: partant de l'idée qu'une augmentation nette des exportations se traduirait par un accroissement net de l'emploi et qu'une augmentation nette des importations entraînerait une diminution nette de l'emploi, elles ont été centrées sur les liens qui unissaient l'IED au commerce. L'idée de base est que les exportations créent des emplois alors que les importations en détruisent et que les filiales étrangères se substituent aux unités de production du pays d'origine pour approvisionner les marchés externes et internes. Les données empiriques mettent largement à mal cette dernière hypothèse. Pour ce qui est de la première, il faudrait souligner que la notion de création ou de destruction d'emplois n'est pas si simple. La question n'est pas en fait de savoir si un projet d'IED pris isolément crée ou détruit des emplois mais si les IED pris globalement sont générateurs ou non d'emplois dans le pays.

Des études effectuées aux Etats-Unis concluent à une perte nette d'emplois sous l'effet des délocalisations, et ce même en tenant compte des créations d'emplois liées aux exportations de biens intermédiaires vers les filiales. Cependant, d'autres économistes se montrent réservés quant à la méthode suivie et aux estimations qui en découlent (et qui, en tout état de cause, représentent au plus 0,10% du total des emplois aux Etats-Unis). Une récente étude consacrée aux liens entre les investissements directs réalisés à l'étranger et la situation de l'emploi a abouti au constat qu'on ne peut tirer aucune conclusion définitive quant au lien entre les flux sortants d'IED et l'emploi dans le pays d'origine.

Une étude sur les liens entre les flux sortants d'IED et l'emploi du point de vue du commerce effectuée en France a montré que les branches d'activité qui avaient réalisé des investissements directs à l'étranger de 1989 à 1992 étaient principalement celles dans lesquelles l'augmentation des exportations avait entraîné des créations plutôt que des pertes d'emplois. D'autres études consacrées aux investissements étrangers ont abouti à la conclusion que l'IED était le plus souvent motivé par le désir d'approvisionner les marchés régionaux et non pas par la volonté de délocaliser la production.

En fin de compte, l'effet de l'IED sur la situation de l'emploi dans le pays d'origine paraît donc au plus limité.

Qu'en est-il des effets de l'IED sur la situation de l'emploi dans les pays d'accueil? L'histoire montre que les avis sont très partagés, allant du plus favorable au plus défavorable. Du côté des avis défavorables, on fait valoir que les compétences en matière de gestion et d'encadrement, les technologies et les contrats à l'étranger offerts par les multinationales ne contribuent sans doute guère au développement de la source locale de ces ressources et compétences rares et peuvent en fait l'entraver, les multinationales dominant les marchés locaux. Les données empiriques apportent toutefois un démenti catégorique. Une autre thèse corroborée par les observations récentes évoquées plus haut est que les multinationales peuvent pallier de graves insuffisances en matière de gestion, en facilitant l'emploi de la main-d'oeuvre locale et en transmettant un savoir-faire aux cadres et chefs d'entreprise locaux. Il est clair que les effets dépendent dans chaque cas des pratiques des multinationales elles-mêmes, du cadre réglementaire dans lequel elles évoluent et du niveau initial de qualification du personnel local. Cela appelle l'attention sur le fait que les effets de l'IED sur le marché du travail sont en grande partie étroitement liés aux aspects de ces investissements qui touchent au transfert de technologie; c'est en particulier vrai de l'amélioration des compétences.

L'afflux d'IED accroît également la masse des capitaux disponibles dans le pays d'accueil. Même si le niveau de qualification et la technologie restent constants, cela peut soit tirer vers le haut les salaires et la productivité du travail, soit permettre à davantage de personnes de trouver un emploi à un niveau de rémunération inchangé, soit provoquer une combinaison des deux phénomènes (il est évident que, si les entrées de capitaux sont négligeables par rapport à la taille de la population active, les effets sur la productivité et les salaires seront également négligeables pour le travailleur moyen). Dans un petit nombre de pays en développement, le ratio IED/formation brute de capital fixe a été élevé au cours des dernières années (par exemple, 37,5% pour Singapour, 24,5% pour la Malaisie et 10,5% pour la Chine). A Maurice, c'est l'IED qui a alimenté la croissance tirée par les exportations et l'amélioration de l'emploi enregistrées ces dix dernières années.

Le désir de profiter des retombées potentielles de l'investissement étranger direct et l'adoption généralisée de stratégies de développement fondées sur une plus grande intégration dans l'économie mondiale font que la plupart des pays recherchent activement des IED, en s'appuyant souvent sur des incitations à l'investissement. Au fur et à mesure que cette concurrence s'intensifie, il est de plus en plus difficile pour les gouvernements des pays souhaitant attirer des IED d'offrir des conditions moins favorables que les autres pays.

Les incitations à l'investissement peuvent être classées comme suit:

• les incitations financières, c'est-à-dire la fourniture directe de fonds à l'investisseur étranger par le gouvernement du pays d'accueil, par exemple sous la forme de primes à l'investissement et de crédits bonifiés;

• les incitations fiscales, destinées à réduire la charge fiscale globale pour les investisseurs étrangers. Entrent dans cette catégorie des mesures telles que les exonérations temporaires d'impôts et les exemptions des droits d'importation sur les matières premières, les intrants intermédiaires et les biens d'équipement;

• les incitations indirectes, destinées à accroître par plusieurs moyens indirects la rentabilité d'un IED. Par exemple, le gouvernement peut fournir du terrain et certaines infrastructures à des prix inférieurs aux prix du marché, ou offrir à l'entreprise étrangère une situation privilégiée sur le marché sous la forme d'un accès préférentiel aux marchés publics, d'un monopole, d'une fermeture du marché aux nouveaux venus, d'une protection contre la concurrence des importations ou d'un régime réglementaire spécial.

Plusieurs gouvernements ont fait part de leur préoccupation face à la prolifération des incitations à l'investissement perçues comme faussant la structure de l'investissement à l'avantage des pays les mieux lotis. En même temps, les accords bilatéraux et régionaux concernant l'investissement examinés dans la Partie IV révèlent que les gouvernements sont peu enclins à soumettre les incitations à l'investissement à des disciplines. L'inclusion de certaines dispositions dans l'Accord de l'OMC sur les subventions et les mesures compensatoires est ce qui s'approche le plus d'une action collective des Etats en vue de limiter l'utilisation des incitations à l'investissement (voir Partie V).

Dans un modèle très simplifié de l'économie mondiale où l'information ne coûterait rien, où il n'y aurait pas de groupes d'intérêt particuliers et où les décisions d'orientation seraient guidées uniquement par le désir d'utiliser les ressources d'une manière plus efficace, le recours à des incitations à l'investissement pourrait se justifier. En effet, les effets positifs de l'IED sur les pays d'accueil, comme les retombées technologiques et les autres externalités positives décrites plus haut, ne sont pas entièrement accaparés par les entreprises investisseuses. S'il n'y a pas d'incitations à l'investissement, il n'y a aucune raison pour qu'une société multinationale prenne en compte ces retombées lorsqu'elle choisit le lieu d'affectation d'un IED. Dans le modèle décrit, les incitations constitueraient un mécanisme qui permettrait d'affecter l'IED d'une manière efficiente en “internalisant” au moins une partie des retombées positives dont bénéficient les pays d'accueil.

Or, la situation dans le monde réel où il y a une véritable concurrence pour l'IED est très différente - tellement différente, en fait, que le principe de l'utilisation d'incitations à l'investissement doit être assorti des plus extrêmes réserves, pour ne pas dire totalement rejeté. Quatre grandes catégories d'arguments plaident en ce sens.

Considérations en rapport avec l'affectation. Les incitations à l'investissement transfèrent une partie de la valeur des retombées liées à l'IED des pays d'accueil vers les sociétés multinationales. Plus la concurrence entre pays d'accueil potentiels est vive, plus grande est la proportion des gains potentiels transférée aux sociétés multinationales. Si le montant des incitations offertes influe peu sur le stock total d'IED disponible pour une région, les pays d'accueil risquent de se retrouver en train d'offrir des incitations qui ne servent qu'à neutraliser celles des autres pays, sans accroître le montant des IED obtenus. De telles incitations ne sont ni plus ni moins qu'un transfert de revenu de ces pays vers les entreprises investisseuses.

Considérations en rapport avec la connaissance. Les arguments en faveur des incitations sont en grande partie fondés sur l'hypothèse que les gouvernements ont une connaissance approfondie de la valeur/taille des externalités positives associées à chaque projet d'IED. Dans la pratique, il est presque impossible d'évaluer ces effets avec précision, même avec l'aide de spécialistes expérimentés. En fait, se laisser entraîner dans une compétition pour attirer un projet d'IED équivaut à envoyer des fonctionnaires à une vente aux enchères pour faire des offres sur un bien dont la valeur réelle est en grande partie un mystère pour le pays. Comme le pays d'accueil choisi est généralement celui qui a (sur)évalué de la façon la plus optimiste la valeur que présente pour lui le projet, la course aux incitations peut donner lieu à une surenchère, une sorte de “malédiction du vainqueur”. Si un pays offre 185 millions de dollars d'incitations pour attirer un projet d'IED rapportant au total 135 millions de dollars de retombées, le pays entier aura perdu 50 millions de dollars avec cet investissement.

Considérations d'économie politique. Les lacunes en matière de connaissance ne sont pas la seule raison qui fait qu'un gouvernement peut offrir des incitations d'un montant supérieur aux retombées de l'IED. En général, les retombées d'un projet d'IED profitent à certains groupes à l'intérieur de l'économie - par exemple à une région ou aux travailleurs qui ont la chance d'être embauchés par la nouvelle filiale - alors que le coût des incitations est réparti de façon plus uniforme sur l'ensemble de la société. Cette différence dans l'incidence des retombées et des coûts entre groupes dans le pays d'accueil est une porte ouverte à l'entrée en action de groupes d'intérêt particuliers politiquement influants qui vont faire pression sur le gouvernement pour qu'il accorde des incitations à l'investissement dont ils seront les premiers bénéficiaires, mais qui seront en grande partie financées par d'autres groupes. Les lacunes en matière de connaissance mentionnées plus haut accentuent le phénomène.

Introduction de nouvelles distorsions. On s'est jusqu'ici fondé sur l'hypothèse que le coût de la fourniture de 1 million de dollars d'incitations pour un pays d'accueil est exactement de 1 million de dollars. Cette hypothèse est trop optimiste. Les incitations financières doivent être financées, or les taxes génèrent leurs propres insuffisances. La situation n'est pas meilleure pour les incitations fiscales, et elle peut même être pire pour les incitations non pécuniaires (indirectes). Par exemple, accorder un monopole à une société étrangère permet au gouvernement du pays d'accueil d'éviter des dépenses budgétaires directes en transférant les coûts sur les consommateurs qui paieront des prix plus élevés qu'il n'est nécessaire. Les pays en développement, surtout, peuvent pour des raisons budgétaires ou de balance des paiements se sentir obligés de recourir à des incitations fortement perturbatrices comme des droits de monopole et des garanties contre la concurrence des importations pour attirer des projets d'investissement étranger. De leur côté, les pays développés les mieux lotis peuvent offrir des aides financières directes causant moins de distorsions. Cette asymétrie handicape encore plus les pays en développement dans la course aux IED, et le problème va plus loin qu'un simple manque de moyens financiers.

En résumé, si l'on prend en compte les aspects concrets de l'utilisation d'incitations à l'investissement dans la course aux IED, il est très difficile de ne pas conclure que l'économie mondiale - et la grande majorité des pays pris isolément - tirerait avantage d'un accord multilatéral prévoyant des limitations à l'utilisation des incitations à l'investissement. Ces incitations ne diffèrent en rien des autres types de subventions et, comme avec la plupart des autres types de subventions, les pays développés (et aussi, dans le cas présent, les principaux pays en développement) peuvent dépenser plus que la grande majorité des autres pays. Soumises à des conditions très strictes, les incitations à l'investissement peuvent corriger des imperfections du marché. Mais, dans les faits, les connaissances nécessaires font défaut, les programmes peuvent très facilement être accaparés au niveau politique par des groupes d'intérêt particuliers et il y a un risque considérable non seulement que de nouvelles distorsions soient introduites, mais aussi que les revenus soient redistribués d'une manière régressive. Ce dernier effet est particulièrement préoccupant dans la mesure où les pays en développement en tant que groupe sont des destinataires nets d'IED.

Les arrangements intergouvernementaux existants dans le domaine de l'investissement étranger comprennent un large éventail d'instruments bilatéraux, régionaux, plurilatéraux et multilatéraux qui diffèrent entre eux quant à leur nature juridique, leur champ d'application et leur objet. Les accords contraignants sont principalement ceux qui ont été conclus aux niveaux bilatéral, régional et plurilatéral, tandis que les instruments multilatéraux sont pour la plupart non contraignants. Certains arrangements visent exclusivement l'investissement étranger. D'autres régissent l'investissement étranger dans le cadre plus général des questions relatives à la coopération et à l'intégration économiques. Les arrangements existants portent sur des aspects très divers: admission et traitement de l'investissement étranger, promotion de l'investissement étranger, garantie des investissements, règles de conduite des sociétés, fiscalité, concurrence et problèmes juridiques, et procédures de règlement des différends.

L'évolution récente des activités normatives internationales dans ce domaine est marquée par l'importance croissante des arrangements bilatéraux, régionaux et plurilatéraux qui visent à encourager l'investissement étranger en instituant des règles de fond concernant l'admission et le traitement de l'investissement étranger dans les pays d'accueil. Dans le passé, par contre, l'accent était surtout mis sur le droit du pays d'accueil de contrôler l'investissement étranger et sur les règles de conduite des sociétés. Un grand nombre d'arrangements récents sont juridiquement contraignants mais, comme dans le cas des principes non contraignants de l'APEC en matière d'investissement, d'autres approches ont aussi été adoptées.

Quant aux règles et concepts qui figurent dans les instruments les plus récents, on dénote une tendance générale à accepter l'idée que la protection de l'investissement étranger devrait englober certaines règles générales en matière de traitement, associées à des règles régissant des questions spécifiques telles que l'expropriation, l'indemnisation et le transfert des fonds, ainsi qu'un mécanisme international de règlement des différends. Par contre, des différences profondes demeurent en ce qui concerne l'admission de l'investissement étranger et seuls quelques accords contiennent des engagements juridiquement contraignants à ce sujet.

L'évolution de la situation au niveau intergouvernemental est influencée par celle de la situation à l'échelon national. Il est donc utile de commencer par examiner très brièvement les derniers faits intervenus dans les réglementations nationales relatives à l'investissement étranger.

Depuis le début des années 80, il y a eu une tendance générale vers la libéralisation des lois et réglementations nationales relatives à l'investissement étranger, surtout dans les pays en développement et les pays en transition. Dans nombre de cas, ce mouvement s'inscrivait dans le cadre d'une vaste réforme, orientée vers le marché, de la politique économique et s'est déroulé parallèlement à la libéralisation du commerce, à la déréglementation et à la privatisation.

La tendance récente vers des politiques d'investissement plus libérales s'est surtout manifestée par la suppression ou l'allégement des obstacles réglementaires à l'admission de l'IED. Les procédures de sélection par le biais d'autorisations préalables ont été supprimées ou leur champ d'application réduit. Dans le même ordre d'idée, les restrictions sectorielles à l'admission de l'investissement étranger et la limitation des participations étrangères dans le capital des sociétés locales ont été levées ou atténuées. On a aussi renoncé à imposer des prescriptions en matière de résultats et les règlements concernant les transferts de fonds ont été assouplis. En outre, les dispositions prévoyant un traitement non discriminatoire des investisseurs étrangers et les règles internationales sur des questions telles que l'indemnisation en cas d'expropriation sont de plus en plus largement acceptées. Enfin, les mécanismes d'arbitrage international pour le règlement des différends entre investisseurs étrangers et pays d'accueil sont aujourd'hui largement acceptés.

Ce bilan de la libéralisation doit cependant être nuancé. D'abord, la tendance n'a pas été uniforme et des différences profondes persistent entre les régimes applicables à l'investissement étranger. Ensuite, presque tous les pays maintiennent des restrictions, souvent de caractère sectoriel, à l'admission de l'investissement étranger. A cet égard, une question qui a retenu l'attention est l'existence d'obligations de réciprocité concernant l'admission et le traitement de l'investissement étranger.

La libéralisation des lois et réglementations nationales s'est accompagnée d'une prolifération rapide d'arrangements intergouvernementaux concernant des questions liées à l'investissement étranger aux niveaux bilatéral, régional et plurilatéral. La libéralisation unilatérale des cadres juridiques nationaux n'a pas été jugée suffisante et de plus en plus de pays reconnaissent la nécessité cruciale de prendre des engagements internationaux en vue d'assurer un cadre juridique stable et prévisible pour l'IED.

Les efforts déployés après la guerre pour établir un accord multilatéral contraignant et contenant des règles détaillées relatives à l'investissement étranger n'ayant pas abouti (voir ci-après), les accords bilatéraux de promotion et de protection de l'investissement étranger sont devenus la première source de droit en ce qui concerne le traitement de l'investissement étranger. Le fait que ces accords ont uniquement pour objet de réglementer l'investissement étranger est la principale caractéristique qui les distingue des nombreux traités d'amitié, de commerce et de navigation conclus pendant les années suivant immédiatement la guerre.

La multiplication des accords bilatéraux d'investissement a été particulièrement forte depuis la fin des années 80. D'après la CNUCED, environ les deux tiers des quelque 1 160 accords bilatéraux existants en juin 1996 ont été conclus dans les années 90. Cette évolution reflète trois grandes tendances. Premièrement, jusqu'à la fin des années 70, les accords bilatéraux d'investissement conclus par les pays membres de l'OCDE concernaient uniquement un nombre assez restreint de pays, principalement européens. Par la suite, dans les années 80, la négociation de tels accords est devenue une pratique généralisée parmi les pays de l'OCDE et, en 1994, 18 d'entre eux en ont conclu au moins dix. Deuxièmement, l'orientation géographique des accords conclus par les pays de l'OCDE, initialement caractérisée par la prépondérance des pays en développement d'Asie et d'Afrique, a nettement changé après la deuxième moitié des années 70 à la suite des accords passés avec les pays d'Europe centrale et orientale, la Chine, l'Amérique latine, ainsi que l'Union soviétique et les républiques qui lui ont succédé. Troisièmement, depuis les années 80, un grand nombre d'accords bilatéraux d'investissement ont été conclus entre les pays non membres de l'OCDE.

L'importance des accords bilatéraux d'investissement tient non seulement à la forte augmentation de leur utilisation mais aussi au fait que les concepts et règles qui en découlent sont repris dans de nombreux arrangements régionaux et plurilatéraux en matière d'investissement mis en place récemment. Ces accords sont pour la plupart assez concis et en gros comparables quant à leur structure. Presque tous contiennent des dispositions concernant le champ d'application, l'admission des investissements, les règles générales et spécifiques en matière de traitement et le règlement des différends. Malgré cette structure similaire et une grande analogie sur certains points, il y a aussi des aspects sur lesquels les dispositions de fond diffèrent beaucoup entre elles. Les accords bilatéraux sont généralement fondés sur le principe de la réciprocité et énoncent des règles applicables aux investissements effectués par les investisseurs d'une partie sur le territoire de l'autre partie. Conçus en vue de promouvoir et de protéger l'investissement étranger, ils contiennent cependant rarement des dispositions faisant obligation aux pays d'origine de prendre activement des mesures pour encourager leurs ressortissants à investir sur le territoire de l'autre partie. Pour promouvoir l'investissement étranger, on cherche plutôt à réduire de différentes manières les incertitudes qui lui sont propres.

Les accords bilatéraux d'investissement contiennent très souvent une définition large et souple de l'“investissement”, envisagé comme une forme de propriété et généralement défini par le biais d'une liste indicative et non exhaustive d'actifs: biens mobiliers et immobiliers, droits de propriété dans des sociétés, créances monétaires et droits de propriété intellectuelle, par exemple. Dans certains cas, il est clairement spécifié que seuls sont visés les investissements effectués conformément au droit interne du pays d'accueil ou qui sont approuvés ou dûment enregistrés par le pays d'accueil. Un autre aspect important est la définition des personnes et des sociétés réputées être investisseurs de l'une des parties. A cet égard, il y a entre les accords bilatéraux des différences assez marquées, surtout en ce qui concerne la définition de la nationalité des sociétés.

Il existe deux principales approches pour ce qui est de l'admission de l'investissement étranger. La plupart des accords bilatéraux prévoient que, sans préjudice de la législation nationale, les parties doivent encourager et admettre sur leur territoire les investissements effectués par des ressortissants et sociétés de l'autre partie. La référence à la législation nationale signifie que l'engagement d'encourager l'investissement étranger est subordonné aux restrictions à l'admission de tels investissements qui sont déjà prévues par le droit interne ou qui peuvent l'être à l'avenir. La priorité donnée dans ces accords au droit interne tient au fait que, à l'origine, ils avaient essentiellement pour objectif de réglementer le traitement de l'investissement étranger après l'admission. A cet égard, la plupart des accords bilatéraux d'investissement conclus par les Etats-Unis sont fondés sur une approche fondamentalement différente. Ils prévoient l'application du régime NPF et du traitement national au moment de l'admission des investissements mais aussi ultérieurement, sous réserve, toutefois, du droit de chaque partie d'énoncer ou de maintenir des exceptions pour des secteurs ou questions spécifiés dans une annexe aux accords.

Les règles générales en matière de traitement qui figurent habituellement dans les accords bilatéraux disposent que les investissements visés doivent bénéficier d'un traitement juste et équitable ainsi que d'une protection et d'une sécurité totales, et que les parties doivent s'abstenir d'entraver, par des mesures déraisonnables ou discriminatoires, la gestion, le maintien, l'utilisation, l'exploitation ou l'aliénation des actifs investis visés. En outre, de nombreux accords prévoient l'obligation pour chaque partie d'exécuter toutes les obligations qu'elle peut avoir contractées au sujet des investissements effectués par les investisseurs de l'autre partie. La plupart des accords contiennent aussi des clauses concernant le traitement NPF et le traitement national, même si beaucoup d'entre elles mentionnent uniquement le traitement NPF. L'énoncé exact des clauses relatives au traitement NPF et au traitement national peut être très différent d'un accord à l'autre. Outre les exceptions pour des secteurs ou mesures spécifiés, les accords bilatéraux prévoient généralement des exceptions au traitement NPF ou au traitement national pour ce qui est des avantages accordés aux investisseurs d'un Etat tiers au titre de la participation à un accord d'intégration régionale ou en vertu d'accords bilatéraux visant à éviter la double imposition. Presque tous les accords bilatéraux contiennent des prescriptions concernant les transferts de fonds au titre d'investissements, l'expropriation et l'indemnisation, et la protection contre les pertes dues à la guerre et à d'autres circonstances exceptionnelles. La plupart mentionnent aussi des questions liées au fonctionnement des régimes de garantie nationaux. D'autres dispositions moins courantes, qui figurent surtout dans les accords conclus par les Etats-Unis, portent sur les prescriptions de résultat, l'admission temporaire de certaines catégories de personnel en relation avec l'établissement ou la gestion d'un investissement, et le droit des investisseurs étrangers de recruter des cadres supérieurs indépendamment de la nationalité.

Les mécanismes de règlement des différends institués dans les accords bilatéraux prévoient l'arbitrage contraignant des différends se rapportant à l'application et à l'interprétation de l'accord que les parties n'ont pas pu résoudre par voie diplomatique. L'arbitrage des différends au niveau intergouvernemental est régi par des règles spécifiques énoncées dans chaque accord bilatéral concernant, par exemple, le mode de désignation des arbitres, le règlement intérieur, le délai d'achèvement de la procédure d'arbitrage, l'imputation des coûts et le droit applicable. En outre, il y a aussi souvent des dispositions sur l'arbitrage international contraignant des différends entre l'une des parties et un ressortissant de l'autre partie. Ces dispositions renvoient généralement à des règles d'arbitrage existantes, notamment celles de la Convention du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI). La tendance récente à une acceptation généralisée de ce type de clause marque un net changement d'attitude, mais certaines questions comme le caractère inconditionnel du droit d'un investisseur étranger de recourir à l'arbitrage international et l'application du principe de l'épuisement des voies de recours locales, sont abordées de manière très différente d'une clause à l'autre. L'expérience est assez limitée en ce qui concerne les mécanismes de règlement des différends institués par les accords bilatéraux et il n'y a eu aucun cas d'arbitrage intergouvernemental dans le cadre d'un accord bilatéral. La première affaire portée devant un tribunal arbitral du CIRDI en vertu de la clause d'arbitrage entre un investisseur et un Etat figurant dans un accord bilatéral ne remonte qu'à 1987.

D'autres accords bilatéraux peuvent avoir une incidence indirecte sur l'IED. Les accords bilatéraux d'encouragement des investissements conclus entre les Etats-Unis et plusieurs pays en développement, qui prévoient la garantie des investissements par la société américaine Overseas Private Investment Corporation (OPIC), en sont un exemple. Ils disposent que les pays d'accueil reconnaissent les droits de subrogation de l'OPIC en cas de paiement d'une créance, et établissent un mécanisme pour le règlement des différends par voie d'arbitrage international contraignant. Les nombreux accords bilatéraux relatifs à la double imposition sont un autre exemple.

Aux niveaux régional et plurilatéral, on peut distinguer, d'une part, les arrangements visant uniquement l'investissement étranger et, d'autre part, ceux qui régissent l'investissement étranger dans le cadre plus large de règles relatives à la coopération et à l'intégration économiques (tableaux 2 et 3). Parmi les seconds figurent, par exemple, le Traité instituant la Communauté économique européenne, l'Accord de libre-échange nord-américain et le Traité sur la Charte européenne de l'énergie. Dans la première catégorie, on peut citer les codes de l'OCDE de la libération des mouvements de capitaux et de la libération des opérations invisibles courantes, le Protocole de Colonia sur la promotion et la protection réciproque des investissements à l'intérieur du MERCOSUR et les principes non contraignants de l'APEC relatifs à l'investissement. Ces arrangements se différencient davantage entre eux que les accords bilatéraux d'investissement, pour ce qui est de leurs objectifs et de leur champ d'application. Par exemple, certains visent essentiellement à supprimer les obstacles à l'investissement entre les parties, tandis que d'autres mettent surtout l'accent sur les objectifs de promotion et de protection propres aux accords bilatéraux. Par ailleurs, alors que la plupart des arrangements régionaux et plurilatéraux sont axés sur les questions relatives à l'admission et au traitement de l'investissement, la Déclaration de l'OCDE sur l'investissement international et les entreprises multinationales mentionne certains aspects qui ne sont généralement pas abordés dans les accords d'investissement, tels que les règles de conduite des sociétés et les procédures pour le règlement des conflits de compétence juridique.

Tableau 2
Instruments régionaux

Des accords qui régissent l'investissement étranger dans le cadre général de la coopération régionale, le Traité instituant la CEE (Traité de Rome) est celui qui a la plus grande portée. Il envisage la suppression des restrictions au droit d'établissement et au mouvement des capitaux comme l'un des moyens d'établir un marché commun, ce qui le distingue de tous les autres arrangements dans le domaine de l'investissement étranger. Les articles 52 à 58 du Traité de Rome prévoient la suppression progressive des restrictions à la liberté d'établissement des personnes physiques et morales ayant la nationalité d'un Etat membre sur le territoire d'un autre Etat membre, et les articles 67 à 73 portent sur la suppression progressive des restrictions à la libre circulation des capitaux. Ces questions sont aussi traitées dans les accords entre la CE et les pays tiers, y compris les accords d'association conclus récemment avec les pays d'Europe centrale et orientale. Le Traité instituant la Communauté des Caraïbes (1973) et le Traité instituant la Communauté économique des Etats d'Afrique centrale (1983) sont d'autres exemples dans lesquels la libéralisation des investissements est un aspect de l'intégration économique régionale.

Par contre, les dispositions relatives à l'investissement qui figurent dans le chapitre 11 de l'Accord de libre-échange nord-américain sont plus proches des accords bilatéraux d'investissement. Comme ces derniers, elles contiennent une définition au sens large du terme “investissement”, des règles générales en matière de traitement (traitement national, traitement NPF et traitement conforme au droit international), des règles spécifiques pour l'indemnisation en cas d'expropriation et en cas de pertes subies en raison d'un conflit armé ou d'une guerre civile, des règles concernant les transferts, ainsi qu'un mécanisme d'arbitrage des différends entre un investisseur et une partie à l'ALENA. Sur des points importants, cependant, les disciplines de l'ALENA en matière d'investissement vont beaucoup plus loin que celles qui figurent dans un accord bilatéral d'investissement type. Par exemple, l'obligation d'accorder le traitement national et le traitement NPF s'applique à la fois à l'admission des investissements et au traitement ultérieur des investissements et investisseurs, et l'interdiction des prescriptions de résultat a une portée sans précédent par rapport aux autres accords internationaux d'investissement ou de commerce. Les règles de l'ALENA en matière d'investissement présentent en outre la particularité de régir aussi les mesures environnementales et d'inclure une clause de jonction pour la procédure d'arbitrage entre Etat et investisseur dans le cas de plaintes multiples portant sur les mêmes points de droit ou de fait.

Le Traité sur la Charte européenne de l'énergie établit un cadre juridique pour promouvoir la coopération à long terme dans le secteur de l'énergie et porte sur différentes questions: commerce, concurrence, technologie, accès aux capitaux, promotion et protection des investissements, et questions environnementales. Malgré un champ d'application sectoriel limité, le nombre élevé des pays concernés lui donne un caractère unique par rapport aux autres arrangements internationaux contraignants qui contiennent des règles de fond relatives au traitement des investissements. Comme les dispositions de l'ALENA en matière d'investissement, le Traité est comparable aux accords bilatéraux d'investissement quant aux règles de fond régissant le traitement de l'investissement étranger (articles 10 à 17) et la procédure prévue à l'article 26 pour l'arbitrage international des différends entre un investisseur et une partie contractante. Il se distingue cependant de l'ALENA sur un point important: en ce qui concerne le traitement des investissements après l'admission, il fait obligation aux parties contractantes d'accorder aux investisseurs des autres parties contractantes le traitement national ou le traitement NPF, le régime le plus favorable étant retenu, mais pour l'admission de l'investissement, il dispose simplement que chaque partie contractante “s'efforce” d'accorder ce traitement (il prévoit la conclusion d'un traité complémentaire au 1er janvier 1998 qui étendra à l'admission de l'investissement étranger l'obligation d'accorder le traitement national ou le traitement NPF). Le Traité va aussi beaucoup moins loin que l'ALENA pour ce qui est des prescriptions en matière de résultats, au sujet desquelles il incorpore les dispositions de l'Accord de l'OMC sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce.

Outre la promotion et la protection de l'investissement étranger ainsi que les mesures concernant les investissements et liées au commerce, le Traité aborde aussi la question de l'accès aux capitaux. A ce sujet, l'article 9 dispose que chaque partie contractante s'efforce de favoriser l'accès à son marché des capitaux aux fins du financement des échanges de matières et produits énergétiques et des investissements dans le secteur de l'énergie, sur la base d'un traitement non moins favorable que celui qui est accordé dans des circonstances similaires à ses propres entreprises et ressortissants ou aux entreprises et ressortissants de toute autre partie contractante ou de tout pays tiers, le régime à retenir étant celui qui est le plus favorable.

Plusieurs instruments régionaux et plurilatéraux traitent des questions relatives à l'investissement étranger en instituant un cadre pour la conclusion d'accords bilatéraux d'investissement entre les parties. Un exemple important à cet égard est la quatrième Convention ACP-CEE de Lomé. Le chapitre 3 du Titre III (coopération pour le financement du développement) de la Convention contient des dispositions régissant la promotion, la protection et le financement des investissements, l'appui aux investissements, les paiements courants et les mouvements de capitaux, ainsi que le régime applicable aux entreprises. Il énonce les principes généraux applicables au traitement de l'investissement étranger, tels que l'obligation d'accorder un traitement juste et équitable, et prévoit que les aspects plus spécifiques des politiques relatives à l'investissement étranger seront traités par le biais de la négociation d'accords bilatéraux entre les parties contractantes. L'article 260 affirme la nécessité de conclure des accords bilatéraux de promotion et de protection des investissements et l'article 261 prévoit, notamment, que la négociation et la mise en oeuvre de ces accords se feront sur une base non discriminatoire. En vue de faciliter la négociation de ces accords, une Déclaration commune figurant à l'annexe LIII de la Convention précise que les parties contractantes effectueront une étude des principales clauses d'un accord bilatéral d'investissement type.

Parmi les arrangements régionaux et plurilatéraux portant exclusivement sur l'investissement étranger, il faut signaler les codes juridiquement contraignants de l'OCDE, en l'occurrence le Code de la libération des mouvements de capitaux et le Code de la libération des opérations invisibles courantes. Adoptés en 1961, ils visent à supprimer progressivement sur une base non discriminatoire les restrictions aux paiements courants et transferts de capitaux en provenance ou à destination d'autres pays, nonobstant les réserves que peuvent formuler des signataires, les exceptions générales et les dérogations temporaires. Le Code de la libération des mouvements de capitaux a été modifié en 1984 pour inclure le droit d'établissement. La mise en oeuvre de ces codes est actuellement examinée par le Comité des mouvements de capitaux et des transactions invisibles de l'OCDE. La question du traitement de l'investissement après l'admission fait l'objet d'un instrument distinct de l'OCDE, la Décision relative au traitement national, qui est une section de la Déclaration sur l'investissement international et les entreprises multinationales. La Déclaration et ses annexes, adoptées initialement en 1976 et révisées pour la dernière fois en 1991, énoncent aussi des principes directeurs à l'intention des entreprises multinationales, des procédures de coopération en vue d'éviter ou de limiter au maximum les obligations contradictoires imposées aux entreprises multinationales, et des procédures de coopération concernant les stimulants et obstacles aux investissements. La Déclaration elle-même n'est pas juridiquement contraignante mais sa mise en oeuvre est examinée au Comité de l'investissement international et des entreprises multinationales conformément à des décisions procédurales ayant force exécutoire.

En mai 1995, après plusieurs années de travaux préparatoires, les membres de l'OCDE ont engagé des négociations en vue de conclure un accord multilatéral sur l'investissement. Les principaux éléments de l'accord envisagé sont les suivants: une approche descendante - élément central - pour la libéralisation des régimes d'investissement moyennant l'application de règles concernant le traitement national et le traitement NPF aussi bien à l'établissement qu'au traitement ultérieur de l'investissement; une définition de l'investissement compris au sens large et sous forme d'actifs; des dispositions relatives aux réserves spécifiques par pays; des obligations en matière de statu quo et de démantèlement; des dispositions sur la transparence des lois, réglementations et politiques nationales; un nombre limité d'exceptions générales; des règles pour la protection des investissements (règles générales en matière de traitement et règles spécifiques concernant l'expropriation et l'indemnisation, le transfert des fonds, la protection contre les guerres civiles, etc.); et des procédures de règlement des différends par voie d'arbitrage entre Etats et entre investisseurs et Etats. En outre, il est envisagé d'y inclure éventuellement des disciplines concernant les mesures d'incitation à l'investissement, les prescriptions en matière de résultats, le mouvement et l'emploi de personnel-clé, les pratiques des sociétés, la privatisation, les monopoles et les entreprises d'Etat.

Il reste à décider si cet Accord multilatéral doit énoncer des engagements en vue d'une libéralisation substantielle dès l'entrée en vigueur ou plutôt doit prévoir un statu quo assorti d'un mécanisme de libéralisation progressive. Il s'agit en principe d'un accord international autonome, ouvert à la signature des membres de l'OCDE et de la Communauté européenne et à l'accession des pays non membres de l'OCDE. L'objectif est d'achever les négociations avant la réunion ministérielle de l'OCDE en 1997 (qui se tiendra comme d'habitude en mai).

L'accord de promotion et de protection des investissements conclu entre les membres de l'ANASE en 1987 et le Protocole de Colonia sur la promotion et la protection réciproque des investissements à l'intérieur du MERCOSUR (1994), sont des exemples d'arrangements régionaux portant exclusivement sur l'investissement étranger et fondés sur une approche analogue à celle de la plupart des accords bilatéraux d'investissement. L'accord de l'ANASE adopte, en ce qui concerne l'admission de l'investissement étranger, la même approche que celle qui figure dans la grande majorité des accords bilatéraux, c'est-à-dire qu'il dispose que les parties encourageront l'investissement étranger en provenance des autres parties, sous réserve toutefois de leurs lois et objectifs nationaux. De plus, l'octroi du traitement national après l'admission n'est pas une obligation générale mais une question à négocier entre les parties à l'accord. Par contre, le Protocole de Colonia fait obligation aux parties d'accorder le traitement national ou le traitement NPF, le régime le plus favorable étant retenu, aussi bien lors de l'admission de l'investissement étranger en provenance des autres parties qu'ultérieurement. Cette obligation est limitée par le droit de chaque partie de maintenir des exceptions pendant une période de transition dans les secteurs énumérés en annexe au Protocole.

Les principes non contraignants de l'APEC relatifs à l'investissement, adoptés en novembre 1994, portent sur les aspects ci-après: transparence, non-discrimination entre les pays d'origine, traitement national, encouragement des investissements, prescriptions en matière de résultats, expropriation et indemnisation, rapatriement et convertibilité, règlement des différends, admission et séjour de personnel, mesures pour éviter la double imposition, comportement des investisseurs et suppression des obstacles à l'exportation de capitaux. Outre qu'ils ne sont juridiquement pas contraignants, ces principes sont pour la plupart formulés en des termes beaucoup moins précis et rigoureux que les dispositions d'arrangements comparables mis en place récemment.

Plusieurs tentatives ont été faites pendant les décennies suivant la deuxième guerre mondiale pour adopter un instrument multilatéral ayant force exécutoire et contenant des règles de fond détaillées sur l'investissement étranger, mais aucune n'a abouti. Les instruments multilatéraux existants qui sont juridiquement contraignants ont généralement une portée limitée et ne contiennent pas de règles de fond, tandis que les instruments multilatéraux énonçant des règles de fond ne sont pas contraignants.

A l'intérieur du Groupe de la Banque mondiale, deux instruments multilatéraux juridiquement contraignants ont été adoptés qui régissent expressément l'investissement étranger (tableau 4). Le premier est la Convention pour le règlement des différends relatifs aux investissements entre Etats et ressortissants d'autres Etats, conclue en 1965 et entrée en vigueur en octobre 1966. La Convention institue un mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et Etats par voie de conciliation et d'arbitrage au Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI). Le nombre des parties contractantes à la Convention a fortement augmenté ces dernières années et de nombreux accords bilatéraux et régionaux d'investissement mentionnent la Convention CIRDI comme étant le cadre du règlement des différends entre investisseurs et Etats.

Note: Voir le chapitre 5 pour les instruments multilatéraux établis dans le cadre de l'OMC.

Le deuxième accord adopté sous les auspices du Groupe de la Banque mondiale est la Convention portant création de l'Agence multilatérale de garantie des investissements, conclue en 1985 et entrée en vigueur en avril 1988. Partant de l'idée qu'il est possible de faciliter et de promouvoir les apports d'investissement étranger aux pays en développement en atténuant les préoccupations liées aux risques non commerciaux, l'Agence multilatérale de garantie des investissements a principalement pour objectif de compléter les systèmes nationaux, régionaux et privés d'assurance pour les investissements. La Convention prévoit aussi que l'Agence a un rôle à jouer en ce qui concerne les règles de fond régissant le traitement des investissements. Aux termes de l'article 12 d) de la Convention, elle doit, lorsqu'elle garantit un investissement, s'assurer en particulier “des conditions offertes aux investissements dans le pays d'accueil et, notamment, de l'existence d'un régime juste et équitable et de protections juridiques”. L'article 23 traite de la promotion de l'investissement et dispose que, outre les activités de recherche et d'assistance technique, l'Agence doit faciliter la conclusion d'accords entre les pays signataires pour la promotion et la protection de l'investissement étranger.

Des règles de fond multilatérales pour le traitement de l'investissement étranger figurent dans les Principes directeurs (non contraignants), pour le traitement de l'investissement direct étranger élaborés au Groupe de la Banque mondiale pour donner suite à la demande formulée en avril 1991 par le Comité du développement du FMI et de la Banque mondiale en vue de l'élaboration d'un rapport sur un cadre juridique global incorporant des principes de droit essentiels propre à promouvoir l'investissement étranger direct. Les Principes directeurs ont été portés à l'attention des membres du Groupe de la Banque mondiale par le Comité du développement en septembre 1992, et étaient présentés comme étant des paramètres utiles pour l'admission et le traitement de l'investissement étranger privé sur le territoire des membres, sans préjudice des règles contraignantes du droit international. Ils diffèrent principalement sur deux aspects des travaux engagés en 1977 à l'ONU au sujet d'un code de conduite des sociétés transnationales. D'abord, ils comportent uniquement des principes généraux visant à orienter les gouvernements sur le comportement à adopter à l'égard des investisseurs étrangers, lesquels ne font pas l'objet de règles de conduite. Ensuite, ils ne visent pas à codifier le droit coutumier international en ce qui concerne le traitement de l'investissement étranger mais à énoncer des normes internationales généralement acceptables en vue de promouvoir l'investissement étranger. Leurs cinq sections portent, respectivement, sur les questions suivantes: champ d'application, admission de l'investissement étranger, règles régissant le traitement de l'investissement étranger, expropriation et modification ou résiliation unilatérale des contrats, et règlement des différends.

Il faut aussi mentionner d'autres instruments multilatéraux ayant une portée différente mais qui présentent un intérêt dans ce contexte. Plusieurs résolutions adoptées par l'Assemblée générale des Nations Unies dans les années 60 et 70 contiennent des dispositions sur l'investissement étranger qui visent principalement à affirmer certains droits des pays d'accueil. Les questions relatives à la politique sociale ont été abordées dans la Déclaration de principes tripartite de l'OIT sur les entreprises multinationales et la politique sociale, texte non contraignant adopté en 1977 et entré en vigueur en 1978. La Déclaration énonce des principes dont l'application est recommandée aux gouvernements, aux organisations patronales et syndicales des pays d'accueil et d'origine, ainsi qu'aux sociétés multinationales. Ces principes portent sur les politiques générales, l'emploi, la formation, les conditions de vie et de travail et les relations professionnelles. Les pratiques commerciales restrictives sont visées par un instrument de l'ONU, l'Ensemble de principes et de règles équitables convenus au niveau multilatéral pour le contrôle des pratiques commerciales restrictives. Cet instrument, adopté en 1980 sous forme d'une résolution non contraignante de l'Assemblée générale des Nations Unies, énonce à l'intention des Etats comme des entreprises des principes pour le contrôle des pratiques commerciales restrictives ainsi que des dispositions concernant les consultations, la coopération et l'assistance technique dans le cadre de la CNUCED. Les questions relatives à la santé et à la sécurité font l'objet de la Résolution 39/248 de l'Assemblée générale des Nations Unies sur les principes directeurs pour la protection du consommateur.

Les négociations ont commencé en 1977 à l'ONU en vue de l'élaboration d'un code de conduite des sociétés transnationales visant à établir un cadre général de règles de conduite des sociétés et de règles pour le traitement des sociétés transnationales dans les pays d'accueil. L'un des principaux objectifs du Code envisagé était “d'accroître au maximum la contribution des sociétés transnationales au développement et à la croissance économiques et de réduire au minimum les effets négatifs de leurs activités”. En ce qui concerne les activités des sociétés transnationales, le projet de code énonce certaines dispositions générales ainsi que des règles de conduite plus spécifiques concernant des questions économiques, financières et sociales et la divulgation de renseignements. La question du traitement appliqué aux sociétés transnationales par les Etats d'accueil est régie par des principes généraux et des dispositions concernant la nationalisation et l'indemnisation, la compétence judiciaire et le règlement des différends. Il a été mis fin en 1992 aux négociations sur le Code et aucune proposition n'a été formulée en vue de leur reprise.

Il fut un temps où les règles commerciales multilatérales ne contenaient que très peu d'éléments ayant un rapport direct avec le traitement de l'investissement étranger. Toutefois, comme le GATT s'est progressivement développé au fil des séries de négociations commerciales successives et, en particulier, en devenant l'OMC, les questions touchant aux investissements ont été de plus en plus souvent abordées. Cela tient au fait qu'il y a une plus grande interrelation entre investissement et commerce dans les opérations des entreprises et qu'il est de plus en plus difficile de séparer les aspects des conditions de la concurrence internationale liés au mouvement transfrontières des biens et services de ceux qui concernent l'investissement étranger.

Tout d'abord, il convient de rappeler que le GATT a été créé parce qu'il n'a pas été possible d'établir l'Organisation du commerce international. Cette dernière aurait englobé, en plus des questions traitées par le GATT, les pratiques commerciales restrictives, les accords de produit, et l'investissement étranger (articles 11 et 12).

La question de l'investissement a été abordée à nouveau dans le cadre de la conférence de révision de l'Accord général de 1955, entreprise lorsqu'il est devenu évident que la Charte de La Havane n'entrerait pas en vigueur. Il en est résulté une Résolution sur les investissements internationaux destinés au développement économique, qui reconnaissait qu'un apport croissant de capitaux dans les pays où se fait sentir le besoin d'investissements de l'étranger et, en particulier, dans les pays sous-développés, faciliterait la réalisation des objectifs de l'Accord général. Elle recommandait que les parties contractantes qui étaient en mesure de fournir des capitaux pour les investissements internationaux et celles qui désiraient obtenir ces capitaux unissent leurs efforts pour créer des conditions qui tendent à favoriser le mouvement international des capitaux, en tenant compte notamment de l'importance que présentait à cette fin l'adoption de méthodes appropriées destinées à garantir la sécurité des investissements existants et futurs, à éviter les doubles impositions et à prévoir des facilités pour le transfert du produit des investissements étrangers. Elle demandait instamment que les parties contractantes du GATT, à la requête de toute partie contractante, engagent des consultations et participent à des négociations tendant à la conclusion d'accords bilatéraux ou multilatéraux sur ces questions.

Dans les années qui ont suivi, le GATT a dû de plus en plus souvent se prononcer sur des instruments de politique interne pouvant fausser les conditions du commerce international. Avant le Cycle d'Uruguay, cette évolution est apparue très nettement lors des négociations du Tokyo Round dans les années 70, lorsque des règles concernant des questions telles que les subventions, les normes techniques et les marchés publics ont été négociées. Même si, pour la plupart, ces instruments de politique ont été examinés du point de vue de leur incidence sur le mouvement transfrontières des marchandises, les règles mises au point ont aussi, dans bien des cas, un rapport avec les conditions de concurrence que rencontrent les investisseurs étrangers. Par exemple, comme il est expliqué ci-après de manière plus détaillée, les règles du GATT et maintenant de l'OMC en matière de subventions ont un rapport avec les aides à l'investissement.

Un deuxième fait nouveau est intervenu dans le cadre du GATT/de l'OMC qui a un rapport plus direct avec les investissements; il s'agit de l'établissement de règles internationales régissant le traitement des entreprises étrangères. A l'origine, les règles du GATT imposaient des obligations aux gouvernements uniquement pour ce qui était du traitement des produits étrangers. Elles ne concernaient pas le traitement des personnes étrangères, morales ou physiques, exerçant une activité sur leur territoire, question qui est au centre de la politique d'investissement. Toutefois, à la suite des négociations du Cycle d'Uruguay, l'OMC a imposé des obligations importantes aux gouvernements en ce qui concerne le traitement des ressortissants étrangers ou des entreprises étrangères sur leur territoire - dans l'AGCS et l'Accord sur les ADPIC, ainsi que dans l'Accord plurilatéral sur les marchés publics.

L'intégration de l'investissement et du commerce transfrontières dans le cadre de l'OMC est des plus évidentes dans l'Accord général sur le commerce des services (AGCS). Comme il a été indiqué, la fourniture de nombreux services sur un marché est difficile voire impossible sans la présence physique du fournisseur des services. L'article I:2 de l'Accord définit le “commerce des services” comme englobant quatre modes de fourniture, dont la fourniture “par un fournisseur de services d'un Membre grâce à une présence commerciale sur le territoire de tout autre Membre”. L'expression “présence commerciale” est définie à l'article XXVIII d) comme s'entendant de “tout type d'établissement commercial ou professionnel, y compris sous la forme i) de la constitution, de l'acquisition ou du maintien d'une personne morale, ou ii) de la création ou du maintien d'une succursale ou d'un bureau de représentation, sur le territoire d'un Membre en vue de la fourniture d'un service”. Par conséquent, l'AGCS couvre des formes d'établissement qui correspondent à la notion d'investissement étranger direct (IED). Autre mode de fourniture visé à l'article I:2 qui a un rapport avec l'investissement: la fourniture “par un fournisseur de services d'un Membre, grâce à la présence de personnes physiques d'un Membre sur le territoire de tout autre Membre”. Ce mode de fourniture est étroitement lié à celui qui prend la forme d'une présence commerciale dans la mesure où il inclut l'entrée temporaire de personnes en voyage d'affaires et de personnes transférées à l'intérieur d'une société qui font partie du personnel d'encadrement ou autre personnel indispensable.

Tous les Membres de l'OMC ont établi des engagements spécifiques dans le cadre de l'AGCS en ce qui concerne les quatre modes de fourniture. Ces engagements font obligation aux gouvernements d'offrir des conditions d'accès aux marchés garanties pour les modes et les secteurs indiqués dans les listes d'engagements spécifiques. Sauf indication contraire, les Membres garantissent à la fois le droit d'entrée sur le marché (article XVI) et le droit au traitement national (article XVII) dans les secteurs figurant sur leur liste. Une liste de six conditions qui peuvent être imposées en ce qui concerne l'accès aux marchés figure à l'article XVI. Quatre d'entre elles se rapportent à différentes sortes de limitations quantitatives qui peuvent s'appliquer aux services ou aux fournisseurs de services étrangers. Les deux autres conditions concernent uniquement la présence commerciale. Elles englobent les mesures qui “restreignent ou prescrivent des types spécifiques d'entité juridique ou de coentreprise par l'intermédiaire desquels un fournisseur de services peut fournir un service” et les “limitations concernant la participation de capital étranger, exprimées sous forme d'une limite maximale en pourcentage de la détention d'actions par des étrangers, ou concernant la valeur totale d'investissements étrangers particuliers ou des investissements étrangers globaux”. Les limitations relatives au traitement national ne sont quant à elles pas définies d'une manière analogue, et elles peuvent englober toute forme de discrimination, selon les indications données dans la liste du Membre.

L'AGCS renferme un cadre de règles établissant le contexte dans lequel les listes d'engagements spécifiques doivent être lues, y compris pour ce qui est de l'investissement. Certaines de ces règles sont d'application générale, tandis que d'autres ne s'appliquent que dans le cas où un Membre a contracté un engagement sectoriel spécifique. La règle d'application générale la plus importante est celle du traitement de la nation la plus favorisée. Ainsi, l'AGCS exige que les Membres accordent le traitement NPF dans tous les secteurs de services. Certaines obligations en matière de transparence sont aussi de caractère général, mais beaucoup d'autres dispositions - visant des questions telles que la réglementation intérieure, les monopoles et fournisseurs exclusifs de services, les paiements et transferts, et les mesures destinées à protéger l'équilibre de la balance des paiements - n'interviennent que dans le contexte des engagements spécifiques.

Lorsqu'on envisage l'AGCS comme un cadre pour des règles internationales concernant l'investissement, deux constatations s'imposent quant au contenu et à la structure de l'Accord. Ces deux constatations sont à prendre en considération dans toute réflexion sur la façon dont un accord international largement représentatif destiné à régir les investissements devrait être structuré. Premièrement, l'AGCS n'est pas un accord sur l'investissement à proprement parler. Il envisage l'investissement comme un des différents moyens d'accéder à un marché. Il ne contient pas de dispositions visant à protéger les investissements comme on en trouve généralement dans un grand nombre des accords d'investissement bilatéraux et régionaux examinés antérieurement. Il ne comporte pas non plus de système offrant aux investisseurs privés la possibilité d'accéder directement à un mécanisme international de règlement des différends. D'un autre côté, en considérant l'investissement comme un des éléments du commerce des services, l'AGCS traite non seulement des modalités et conditions régissant l'accès aux marchés des investisseurs étrangers, mais aussi du "commerce par le biais d'un établissement" - en d'autres termes, des conditions d'exploitation dans la phase postérieure à l'investissement, ce qui est aussi une caractéristique d'un grand nombre des accords d'investissement bilatéraux et régionaux analysés plus haut.

Deuxièmement, en définissant le traitement national comme une obligation qui porte uniquement sur les engagements inscrits dans les listes, l'AGCS s'écarte d'un certain nombre d'autres accords intergouvernementaux relatifs aux investissements dans lesquels le traitement national a le même statut que le traitement NPF, à savoir celui d'un principe d'application générale (mais soumis, dans bien des cas, à des réserves). Par ailleurs, il établit une structure dans laquelle il est possible pour les gouvernements, en accord avec les partenaires commerciaux, d'accorder le traitement national sous certaines conditions, ou en partie seulement. De même, la notion d'accès aux marchés contenue dans l'article XVI de l'AGCS permet aux gouvernements de déterminer la mesure dans laquelle l'entrée des fournisseurs étrangers sera autorisée. Cette capacité d'ouvrir les marchés nationaux à la concurrence des fournisseurs étrangers par degré est obtenue dans les autres accords au moyen d'exceptions et de réserves.

Lorsqu'il s'agit de définir le champ d'application d'un accord, on peut faire une distinction entre la méthode de la liste "négative" et celle de la liste "positive". Dans le premier cas, les gouvernements doivent spécifier les secteurs ou mesures auxquelles les obligations ne s'appliquent pas. Dans le second cas, au contraire, il faut énumérer les secteurs ou mesures au sujet desquelles des obligations vont être contractées. Dans les échanges de vues sur la meilleure méthode à suivre pour déterminer l'étendue d'engagements, d'aucuns ont fait valoir que la méthode de la liste négative assure davantage de transparence et encourage les gouvernements à donner plus d'informations lors des négociations au sujet de leurs engagements. Il a également été relevé qu'avec cette méthode, les nouvelles activités découlant des progrès technologiques seront automatiquement visées, alors qu'avec la méthode de la liste positive il faudrait pour cela insérer une disposition expresse à cet effet. Un certain nombre des accords internationaux examinés antérieurement reposent sur la méthode de la liste négative. En fait, l'AGCS est une combinaison des deux méthodes, puisqu'il utilise celle de la liste positive pour les secteurs et celle de la liste négative pour les limitations concernant l'accès aux marchés et le traitement national.

Enfin, il convient de souligner deux points de caractère plus général en ce qui concerne l'AGCS. Premièrement, c'est un nouvel accord, qui est entré en vigueur en 1995, et les gouvernements savaient fort bien lorsqu'ils l'ont négocié qu'il restait beaucoup à faire. Comme l'Accord général avant lui, l'AGCS est un cadre destiné à permettre la libéralisation progressive du commerce des services moyennant d'autres négociations. En fait, il contient un engagement implicite à l'article XIX, à savoir de continuer à négocier la libéralisation au moyen de séries de négociations successives dont la première devrait commencer avant l'an 2000. Deuxièmement, il est un des rares accords visant l'investissement étranger ayant un caractère à la fois multilatéral et contraignant. En raison de la nature multilatérale de l'AGCS, les accords d'investissement bilatéraux et régionaux actuels et futurs devront tenir pleinement compte de ses dispositions, et en particulier de l'engagement ferme concernant le traitement NPF.

L'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) est un autre exemple important de l'évolution du système commercial multilatéral qui, d'un ensemble de règles destinées essentiellement à réglementer les politiques touchant le commerce transfrontières des marchandises, est devenu un ensemble de règles englobant aussi le traitement accordé par le pays d'accueil aux entreprises étrangères. Bien que l'Accord sur les ADPIC ne traite pas directement de l'investissement étranger, ses dispositions sur les normes minimales pour la protection de la propriété intellectuelle, les procédures nationales destinées à faire respecter les ADPIC, et le règlement des différends internationaux ont un rapport direct avec l'environnement juridique touchant l'investissement étranger (dans de nombreux accords d'investissement intergouvernementaux, la définition du terme "investissement" inclut expressément la propriété intellectuelle).

En vertu de l'Accord sur les ADPIC, chaque Membre de l'OMC est tenu d'accorder sur son territoire la protection prescrite par ledit accord à la propriété intellectuelle des ressortissants des autres Membres de l'OMC. L'Accord couvre tous les grands domaines de la propriété intellectuelle - droit d'auteur et droits connexes, marques de fabrique ou de commerce, indications géographiques, dessins et modèles industriels, brevets, schémas de configuration de circuits intégrés et renseignements non divulgués ou secrets commerciaux. En ce qui concerne ces domaines, il contient deux grands ensembles d'obligations fondamentales.

Premièrement, il énonce des normes minimales de protection fondamentale pour chacune des catégories de droits qui doivent être offertes dans la législation nationale de chaque membre, à un niveau qui est proche de celui qui existe de nos jours dans les principaux pays industriels. Pour cela, il dispose que les obligations fondamentales des principales conventions de l'OMPI, à savoir la Convention de Paris pour la protection de la propriété industrielle et la Convention de Berne pour la protection des oeuvres littéraires et artistiques, doivent être respectées et il y ajoute un nombre important d'obligations concernant des points sur lesquels ces conventions sont soit muettes soit jugées insuffisantes. Pour chaque domaine de la propriété intellectuelle, il indique l'objet de la protection, les droits minimaux qui doivent découler de cette protection et les exceptions autorisées à ces droits, ainsi que la durée minimale de la protection.

La seconde caractéristique majeure de l'Accord est le fait que, pour la première fois dans l'histoire du droit international, on spécifie d'une manière plus ou moins détaillée les procédures et les mesures correctives que chaque membre doit prévoir dans sa législation nationale de sorte que les ressortissants des autres membres puissent effectivement faire respecter leurs droits de propriété intellectuelle - que ce soit par la voie judiciaire civile normale, au moyen d'une procédure douanière contre les importations de marchandises contrefaites et piratées, ou par des poursuites pénales pour contrefaçon et piraterie volontaires à une échelle commerciale.

L'Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce (MIC) vise, comme il est dit dans son préambule, non seulement à promouvoir l'expansion et la libéralisation progressive du commerce mondial mais aussi à faciliter les investissements à travers les frontières internationales. Il présente trois grandes caractéristiques. Premièrement, il précise que certains types de MIC appliquées aux entreprises, qui figurent dans une liste exemplative, sont incompatibles avec le GATT. Celles-ci concernent essentiellement les prescriptions relatives à la teneur en produits nationaux et à l'équilibrage des échanges, et comprennent non seulement les mesures obligatoires mais aussi celles auxquelles il faut se conformer pour obtenir un avantage. De telles mesures apparaissent fréquemment dans le contexte de l'IED, mais les règles en matière de MIC s'appliquent également aux mesures imposées aux entreprises nationales. Les règles s'appliquent aussi à la fois aux mesures touchant les investissements actuels et à celles qui visent les nouveaux investissements.

Deuxièmement, l'Accord exige que toutes les MIC qui sont incompatibles avec les articles III et XI du GATT, et qui ne peuvent pas se justifier au titre de l'une des exceptions prévues dans le cadre du GATT, soient notifiées dans un délai de 90 jours à compter de la date d'entrée en vigueur de l'Accord sur l'OMC. Ces mesures doivent être éliminées dans un certain délai - deux ans dans le cas des pays développés, cinq ans pour les pays en développement et sept ans pour les pays les moins avancés. Pour éviter de fausser les conditions de concurrence entre les nouveaux investissements et les entreprises établies déjà soumises à une MIC, les membres peuvent appliquer la même MIC aux nouveaux investissements pendant la période de transition, sous réserve de certaines conditions.

La troisième caractéristique importante de l'Accord sur les MIC est le fait qu'il prévoit un examen dans les cinq ans, examen au cours duquel il sera déterminé s'il convient de compléter l'Accord par des dispositions relatives à la politique en matière d'investissement et la politique en matière de concurrence.

L'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (Accord SMC) définit la notion de “subvention” et établit les disciplines régissant l'octroi des subventions. Dans la taxonomie des aides à l'investissement exposée plus haut (Partie III), quelques types de mesures au moins dans chacune des trois catégories (incitations fiscales, incitations financières et incitations indirectes) sont des subventions au sens de l'Accord SMC. En effet, elles peuvent comporter une contribution financière des pouvoirs publics ou d'un organisme public, et confèrent un avantage. Les incitations fiscales, par exemple, relèvent généralement de la définition donnée dans l'Accord SMC du cas où “des recettes publiques normalement exigibles sont abandonnées ou ne sont pas perçues (par exemple, dans le cas des incitations fiscales telles que les crédits d'impôt)”. Les incitations financières, telles que le transfert direct de fonds sous la forme de dons et de crédits subventionnés, correspondent généralement à la définition donnée dans l'Accord SMC du cas où “une pratique des pouvoirs publics comporte un transfert direct de fonds (par exemple, sous la forme de dons, prêts et participation au capital social)”. Enfin, quelques types d'incitations indirectes au moins semblent être des subventions au sens de l'Accord SMC; en particulier, la fourniture d'un terrain ou d'une infrastructure à un prix inférieur à celui du marché semble relever de la définition du cas où “les pouvoirs publics fournissent des biens ou des services autres qu'une infrastructure générale ou achètent des biens”.

Un certain nombre de disciplines multilatérales s'appliquent normalement, en vertu de l'Accord SMC, aux aides à l'investissement qui correspondent à ces définitions. Les aides à l'investissement correspondant à la définition d'une subvention et dont l'octroi est subordonné à l'exportation des marchandises produites (ou à produire) par un investisseur ou à l'utilisation de produits nationaux de préférence aux produits importés, sont interdites par l'Accord. En outre, les incitations à l'investissement autres que celles qui correspondent à la définition des subventions prohibées sont également soumises aux disciplines de l'Accord SMC. En effet, même si elles ne sont pas prohibées, les incitations qui ont des “effets défavorables” au sens de l'Accord SMC pourraient fort bien faire l'objet de mesures compensatoires, soit au niveau multilatéral soit dans le cadre de la législation nationale des Membres de l'OMC. Dans le contexte multilatéral, les dispositions de l'Accord SMC concernant le préjudice grave se réfèrent directement aux incitations à l'investissement. L'annexe IV en particulier, qui donne des lignes directrices pour le calcul permettant de déterminer si le taux de subventionnement ad valorem total d'un produit est suffisant pour donner lieu à une présomption de préjudice grave, inclut les subventions accordées aux entreprises en situation de démarrage, c'est-à-dire les cas où des engagements financiers ont été contractés pour le développement d'un produit ou la construction d'installations mais où la production n'a pas encore commencé.

Cela dit, les principes qui sous-tendent l'Accord SMC sont axés sur le commerce des marchandises, et en tant que tels, ne sont pas toujours aisément applicables aux aides à l'investissement. Cette question serait à prendre en considération dans le contexte d'un code d'investissement multilatéral, pour autant que ce code vise en partie à discipliner l'utilisation des incitations. Comme on l'a vu plus haut, la concurrence entre les aides à l'investissement des différents pays, lesquelles peuvent être un élément déterminant du lieu d'implantation qui sera en dernier ressort choisi pour un investissement, peut aisément donner lieu à des distorsions économiques. Parce qu'elles concernent les échanges de marchandises, qui par définition interviennent uniquement après que l'investissement a été effectué, les disciplines de l'Accord SMC régissant les subventions ne peuvent pas à elles seules remédier entièrement à de telles distorsions.

5) Accord plurilatéral sur les marchés publics

Le premier pas important du système GATT/OMC dans le domaine du traitement des entreprises étrangères par les pays d'accueil a été l'Accord de 1979 relatif aux marchés publics. S'agissant des opérations de passation de marchés visées, cet accord disposait qu'il ne devait pas y avoir de discrimination à l'égard des produits étrangers, ni à l'égard des fournisseurs étrangers, ni surtout à l'égard des fournisseurs établis dans le pays selon le degré de participation ou de contrôle étranger. Un nouvel accord sur les marchés publics, dont la négociation a été achevée en même temps que le Cycle d'Uruguay, est maintenant en vigueur. La règle fondamentale de non-discrimination susmentionnée est maintenue et la valeur des marchés visés est décuplée, le champ d'application s'étendant désormais aux services en plus des marchandises, et aux marchés passés aux niveaux des entités des gouvernements sous-centraux et des services publics ainsi qu'au niveau des entités du gouvernement central. Le nouvel accord contient aussi un certain nombre de nouvelles règles importantes, par exemple, le droit pour les fournisseurs de contester devant les tribunaux nationaux la conformité des décisions dans ce domaine avec les règles internationales elles-mêmes - c'est ce qu'on appelle les “procédures de contestation”.

Les futurs différends faisant intervenir les règles et disciplines de l'OMC liées à l'IED seront réglés dans le cadre du mécanisme de règlement des différends intégré de l'OMC, contenu dans le Mémorandum d'accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends. C'est un mécanisme renforcé et unifié de règlement des différends entre les gouvernements membres qui s'appliquera à tous les aspects des accords annexés à l'Accord instituant l'Organisation mondiale du commerce, y compris ceux qui concernent les MIC, les services, les ADPIC, les subventions et mesures compensatoires et les marchés publics dont on vient de parler. Le système de règlement des différends a été considérablement renforcé par rapport à celui du GATT, notamment par la suppression des moyens qui permettaient aux Membres de retarder ou de bloquer le processus de règlement d'un différend. Il y a maintenant des délais plus stricts à respecter pour mener à bien les différentes étapes du processus et les rapports de groupes spéciaux seront considérés comme adoptés à moins qu'il n'en soit décidé autrement par consensus. La possibilité de faire appel est aussi une nouveauté par rapport à l'ancien système, cette étape ayant été ajoutée en raison de la nature plus contraignante et plus automatique du nouveau mécanisme.

Il est incontestable qu'il y a synergie entre l'investissement étranger direct et le commerce international en général et qu'ils forment ensemble le moteur de l'intégration en cours de l'économie mondiale. Par le jeu de l'investissement et du commerce, les entreprises de chaque pays sont en mesure de se spécialiser pour produire ce qu'elles sont capables de produire avec le plus d'efficacité. Le commerce facilite ce processus en permettant à une économie de se spécialiser dans une production, puis d'échanger une partie de cette production à l'étranger afin d'obtenir la gamme particulière de produits et de services que ses citoyens veulent consommer. L'IED facilite ce processus en accroissant la mobilité internationale, et partant, l'utilisation efficace, des apports mondiaux en capitaux et en technologie, y compris en compétences au plan de l'organisation, de la gestion et de la commercialisation. Cette synergie est au coeur des stratégies de développement et, d'une manière plus générale, des efforts déployés à l'échelle mondiale pour accroître les niveaux de richesse et de vie.

La présente section finale commence par un résumé des principales constatations, tout d'abord sous la forme de certains faits marquants, puis d'un aperçu des principales relations économiques, institutionnelles et juridiques entre l'IED et le commerce. Elle s'achève par un tour d'horizon des grands problèmes de politique auxquels se heurtent les Membres de l'OMC en ce qui concerne l'investissement étranger direct.

L'analyse précédente portait sur un grand nombre de questions et de points concernant l'IED et, tout particulièrement, les liens réciproques entre l'IED et le commerce. Les constatations les plus importantes du présent rapport sont notamment les suivantes:

• De 1986 à 1989 et de nouveau en 1995, l'IED a augmenté beaucoup plus rapidement que le commerce mondial. Au cours de la période 1973-1995, la valeur estimée des flux entrants annuels d'IED a été multipliée par 12 (passant de 25 milliards de dollars à 315 milliards), et celle des exportations de marchandises a augmenté de 8 fois et demie (4 900 milliards de dollars contre 575).

• Selon des estimations, les ventes des filiales étrangères de sociétés multinationales ont été supérieures à la valeur du commerce mondial de marchandises et de services (celui-ci se chiffrant à 6 100 milliards de dollars en 1995).

• Toujours selon les estimations, les échanges intragroupe des sociétés multinationales ont représenté environ un tiers du commerce mondial et les exportations de ces sociétés destinées à toutes les autres entreprises un autre tiers, le tiers restant étant constitué par les échanges entre entreprises nationales (autres que les sociétés multinationales).

• Les pays développés fournissent ou absorbent la majeure partie de l'IED, mais les pays en développement prennent de plus en plus d'importance en tant que pays d'accueil et pays d'origine.

• La part des pays non membres de l'OCDE dans les flux entrants mondiaux d'IED, qui avait décru dans les années 80, est passée de près de 20 à environ 35% entre 1990 et 1995. Toutefois, ces flux ont été fortement concentrés, dix pays absorbant près de 80% du total (78 milliards de dollars sur 102 milliards).

• Près d'un tiers des 20 premières économies d'accueil d'IED entre 1985 et 1995 sont des économies en développement. La Chine vient au quatrième rang et le Mexique, Singapour, la Malaisie, l'Argentine, le Brésil et Hong Kong figurent aussi sur cette liste.

• Les pays non membres de l'OCDE ont représenté 15% des flux sortants mondiaux d'IED en 1995, contre 5% seulement au cours de la période 1983-1987.

• Les politiques commerciales peuvent affecter l'IED de bien des façons. Un faible niveau de protection à l'importation - surtout s'il est consolidé - peut agir comme un puissant aimant sur l'IED orienté vers l'exportation. Par contre, des droits de douane élevés peuvent inciter l'IED qui les contourne à desservir le marché local et des IED dits “quid pro quo” peuvent être effectués afin de parer à une menace de protectionnisme.

• Le Marché unique européen a suscité une activité d'investissement substantielle tant à l'intérieur de l'Union européenne que vers celle-ci en provenance de pays tiers, et des effets similaires sur les flux d'IED ont été observés dans le cadre d'autres accords commerciaux régionaux.

• Aucun argument empirique sérieux ne plaide en faveur de l'opinion selon laquelle l'IED exerce un effet négatif important sur le niveau global des exportations du pays d'origine. Au contraire, il est empiriquement prouvé qu'il existe un lien modérément positif entre l'IED et les exportations et les importations du pays d'origine. Il est également prouvé que l'IED et les exportations du pays d'accueil sont complémentaires, mais que l'IED et les importations de ce pays peuvent être soit substituables soit complémentaires selon les composantes de la situation, notamment la politique appliquée (l'IED attiré par de faibles coûts de production et des régimes de commerce libéraux semblent devoir être complémentaires des importations, et vice versa pour l'IED qui contourne les droits de douane).

• L'IED peut être une source non seulement de capitaux, mais aussi de nouvelles technologies et d'autres éléments incorporels, par exemple compétences en matière d'organisation et de gestion et réseaux de commercialisation. Il peut aussi être propice au commerce, à la croissance économique et à l'emploi dans les pays d'accueil en stimulant les productions nationales, ainsi qu'à la concurrence, à l'innovation, à l'épargne et à la formation de capital. En outre, l'IED confère à l'investisseur un atout dans le développement économique futur du pays d'accueil. En bref, c'est un élément capital de promotion de la croissance et du progrès dans les pays en développement.

• Les incitations destinées à attirer l'IED sont très fortes dans certains des pays les plus industrialisés. Non seulement ces incitations détournent l'IED vers les pays les mieux lotis, mais la réalité de leur fonctionnement - elles ne sont pas différentes de n'importe quelle autre sorte de programme de subvention - est une source de vive préoccupation. Très souvent, on ne sait guère ou pas du tout quel est l'intérêt réel d'un projet pour le pays d'accueil (ce qui est pourtant nécessaire pour une utilisation efficace des incitations). En outre, les incitations risquent d'être accaparées au niveau politique par des groupes d'intérêts particuliers, le danger d'introduire de nouvelles distorsions est très grand et la surenchère entre pays d'accueil en puissance en matière d'octroi d'incitations peut alourdir le prix à payer pour attirer l'IED, ce qui réduit, voire annule, tout gain net pour le pays d'accueil.

• Depuis le début des années 80, il existe une tendance généralisée à la libéralisation des législations et réglementations nationales concernant l'investissement étranger, en particulier dans les pays en développement et dans les pays en transition. Toutefois, une action unilatérale n'a pas été jugée suffisante en ce qui concerne le caractère irréversible des réformes et leur crédibilité aux yeux des investisseurs ou la compatibilité avec les autres régimes de l'IED. En l'absence d'un régime multilatéral, la libéralisation des régimes nationaux de l'IED s'est accompagnée d'une prolifération rapide des arrangements intergouvernementaux concernant les questions relatives à l'investissement étranger aux niveaux bilatéral, régional (par exemple, l'ALENA et le MERCOSUR) et plurilatéral. Sur près de 1 160 accords bilatéraux d'investissement conclus jusqu'en juin 1996, environ deux tiers ont été signés au cours des années 90.

• En outre, les membres de l'OCDE, qui sont actuellement à l'origine d'environ 85% des flux sortants mondiaux d'IED, sont en négociation depuis mai 1995 dans le but de conclure un Accord multilatéral sur les investissements en 1997. Il s'agit d'un traité international indépendant, ouvert aux membres de l'OCDE et à la Communauté européenne et à l'accession des pays non membres de l'OCDE.

• Alors que les règles initiales du GATT n'imposaient des obligations aux gouvernements qu'en ce qui concerne le traitement des produits étrangers, l'OMC, à travers l'AGCS et l'Accord sur les ADPIC, ainsi que l'Accord plurilatéral sur les marchés publics, impose des obligations importantes aux gouvernements en ce qui concerne le traitement des ressortissants et sociétés étrangers sur leurs territoires. Par l'inclusion de règles sur la “présence commerciale” (qui s'entend de n'importe quel type d'établissement commercial ou professionnel), l'AGCS reconnaît que l'IED est une condition préalable pour exporter de nombreux services.

• L'Accord sur les MIC prévoit un examen dans cinq ans, dans le cadre duquel sera examinée la question de savoir s'il doit être complété par des dispositions sur la politique en matière d'investissement et de concurrence.

• L'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires entend par subventions certains types de mesures dans chacune des trois grandes catégories d'incitations à l'IED (incitations fiscales, incitations financières et incitations indirectes).

• Les Membres de l'OMC examinent actuellement, dans le cadre des préparatifs pour la Réunion ministérielle de l'OMC qui se tiendra à Singapour en décembre 1996, une proposition d'établissement d'un programme de travail sur le commerce et l'investissement visant à clarifier les questions dans ce domaine.

• Les règles de l'OMC touchant les investissements sont contraignantes, comme le sont celles de la quasi-totalité des accords bilatéraux, régionaux et plurilatéraux. Par contre, les divers instruments multilatéraux concernant l'IED, dont aucun n'est très détaillé, sont en général non contraignants. De façon plus générale, l'une des caractéristiques frappantes de la structure actuelle des règles à niveaux multiples en matière d'investissement réside dans la diversité des approches et des principes juridiques de base.

• En conséquence, ce qui importe principalement pour l'heure, c'est la cohérence des politiques actuelles et futures. Les gouvernements ont le choix entre deux options: continuer à traiter les problèmes d'IED sur le plan bilatéral ou en petits groupes avec, en complément, un ensemble disparate de règles à l'OMC, ou rechercher les possibilités d'établir un cadre détaillé destiné à assurer que les règles en matière d'investissement et de commerce soient compatibles et synergiques. Il ne fait guère de doute que les investisseurs ont une forte préférence pour la seconde option.

Le lien économique le plus évident entre l'IED et le commerce est celui qui est examiné dans la Partie II, à savoir l'incidence de l'IED sur le commerce des pays d'accueil et des pays d'origine, et partant, sur le niveau et la structure du commerce mondial. Pour de nombreux services, le producteur doit disposer à l'étranger d'installations de production (succursales bancaires, hôtels, bureaux de comptabilité) pour exporter le service. Bien que pas nécessairement dans la même mesure, cela est de plus en plus vrai pour les entreprises de production de marchandises. Dans une économie globale où la concurrence augmente progressivement, une entreprise tournée vers l'exportation peut fort bien devoir se doter de moyens d'opérer dans d'autres pays pour rester concurrentielle, c'est-à-dire pour survivre. Ces moyens peuvent comprendre des réseaux de distribution qui s'occupent de commercialisation, des stocks et du service après-vente. Le résultat semble devoir être non seulement le maintien, mais l'accroissement, du niveau de l'activité commerciale de cette entreprise.

IED et commerce sont également des parties intégrantes des efforts que les sociétés déploient pour organiser leurs processus de production de manière efficace. En fractionnant un processus de production en différentes opérations, en localisant chaque opération dans un pays où elle peut s'effectuer avec efficacité et en reliant toutes les diverses opérations par le biais du commerce, ces sociétés peuvent fournir aux acheteurs du monde entier des biens et services produits dans des conditions d'efficacité. Etant donné que les échanges intragroupe des sociétés multinationales représentent approximativement un tiers du commerce mondial et que les exportations de ces sociétés destinées à des entreprises autres que leurs filiales en représentent environ un autre tiers, il est évident que l'IED peut améliorer l'accès des pays d'accueil aux marchés étrangers. L'IED a également une incidence sur les courants d'échanges grâce au transfert de technologie ainsi que grâce à son rôle de stimulant de la concurrence, de l'innovation, de la productivité, de l'épargne et de la formation de capital dans les pays d'accueil.

La réalité de l'IED est donc beaucoup plus complexe que ne le suggère l'opinion traditionnelle selon laquelle IED et commerce sont des moyens alternatifs pour fournir un marché étranger, et donc substituables. L'IED et le commerce des pays d'origine et des pays d'accueil sont, comme on l'a déjà noté, généralement complémentaires. A ce sujet, des politiques libérales en matière de commerce et d'investissement stimulent l'IED et renforcent la relation positive entre IED et commerce. Par contre, des droits de douane élevés, des menaces de protection contingente et des subventions financières ou fiscales peuvent pousser fortement à opter pour le commerce plutôt que pour l'investissement, et même - dans le cas de pays dont les marchés intérieurs sont vastes par rapport à ceux de leurs voisins - à un transfert d'investissements par des sociétés voisines dans le pays offrant une protection. Comme c'est le cas avec la totalité de l'IED qui contourne les droits de douane, ce transfert d'investissements à tout prix, non seulement se fait au détriment d'autres pays, mais aussi grossit le nombre des entreprises du nouveau pays d'accueil qui ne sont pas concurrentielles sur le plan international.

Certes, la politique commerciale d'un pays n'est qu'un des nombreux facteurs qui déterminent les flux entrants d'IED. Cependant, l'un des éléments extrêmement importants dans toute décision d'investir est le degré d'incertitude et le risque que l'investissement envisagé court à “souvent long” terme. Il s'ensuit que la structure et la stabilité des politiques commerciales actuelles et des politiques futures possibles, tant des pays d'accueil en puissance que des marchés étrangers potentiels, exerceront une influence importante sur la volonté des entreprises de trouver des clients sur des marchés étrangers, d'implanter des productions dans des pays d'accueil ou de fractionner les processus de production en opérations s'effectuant dans différents pays d'accueil. Cette “dimension politique commerciale” des programmes destinés à attirer l'IED est importante non seulement pour la grande majorité des pays qui ne disposent pas d'un grand marché intérieur, mais de plus en plus pour tous les marchés, étant donné qu'un nombre croissant d'entreprises “pensent mondial” et considèrent souvent que même de grands marchés constituent des bases d'exportation potentielles.

La politique d'investissement est un facteur important dans la mesure où un pays peut bénéficier des systèmes internationaux de distribution des sociétés multinationales, d'échanges internationaux intragroupe et de transferts de technologie. Elle est également importante dans la mesure où les partenaires commerciaux bénéficient d'un accès effectif au marché de ce pays, non seulement pour des services, mais aussi, de plus en plus, pour de nombreux types de produits. Aussi est-il important non seulement que l'IED soit très recherché par un grand nombre de pays à tout niveau de développement, mais que beaucoup de pays aient libéralisé leurs régimes d'investissement parallèlement à leurs régimes commerciaux. Au cours de la période 1991-1994, pratiquement toutes les modifications (368 sur 373) apportées aux régimes d'investissement nationaux allaient dans le sens d'une libéralisation. Ce processus de libéralisation a été particulièrement marqué dans les pays en développement et les pays en transition qui ont également entrepris de libéraliser considérablement et, dans une grande mesure, de manière autonome, leurs régimes commerciaux. Le changement d'attitude des pays en développement et des pays en transition, face à l'IED, qui n'éprouvaient auparavant que scepticisme, voire hostilité, à son égard, ainsi que la libéralisation et une plus grande prévisibilité de leurs politiques en matière de commerce et d'investissement, ont joué un très grand rôle dans l'accroissement de la part de l'IED global destiné à ces pays.

La relation de complémentarité entre l'IED et le commerce est aussi un élément majeur de l'un des problèmes les plus urgents auxquels la communauté internationale est confrontée, à savoir comment inverser la croissance de l'écart entre bien des pays les plus pauvres du monde et le reste de l'économie mondiale. En 1994, les pays en développement (beaucoup figurant parmi les moins avancés) dont les exportations de marchandises étaient inférieures à leurs niveaux de 1985 étaient au nombre de 35. Comme la valeur du commerce mondial des marchandises a plus que doublé au cours de cette période de dix ans, même un niveau inchangé d'exportations aurait dénoté un retard important par rapport à l'intégration en cours de l'économie mondiale. Or, bien que la part des pays en développement dans les flux entrants mondiaux d'IED ait plus que doublé entre 1990 et 1994, les pays les moins avancés ne bénéficient toujours pratiquement pas d'IED. Au cours de la période 1988-1994, les flux d'aide publique au développement ont représenté 98% des flux financiers nets en leur faveur.

Le bas niveau des échanges commerciaux et des flux entrants d'IED est plus un symptôme qu'une cause de la situation critique de bien des pays les plus pauvres. En outre, si les mesures correctives prises par ces pays eux-mêmes et par d'autres pays préoccupés par leur situation ne conduisent pas - entre autres améliorations - à un accroissement des apports d'IED et des échanges, on voit mal comment une importante amélioration de leurs perspectives économiques peut être obtenue. Ainsi qu'il a été souligné plus haut, l'IED s'accompagne de ressources qui font très gravement défaut dans les pays pauvres, à savoir capitaux, technologie et actifs incorporels telles que compétences en matière d'organisation, de gestion et de commercialisation. Ces ressources peuvent jouer à leur tour un rôle capital dans les efforts déployés pour restructurer et diversifier l'économie et la rendre plus compétitive.

Comme dans le domaine du commerce, les pays se sont rendus compte qu'une action purement unilatérale dans le domaine de l'investissement n'est pas suffisante - en l'occurrence pas suffisante pour imprimer l'impulsion désirée aux flux d'IED. Le besoin s'est alors fait largement sentir de négocier des accords internationaux qui offrent un cadre pour la protection et la promotion des investissements. Cela s'est traduit notamment par la forte augmentation, déjà notée, des accords bilatéraux en matière d'investissement depuis 1990, dont un nombre croissant entre pays en développement. On a aussi assisté à une prolifération des arrangements régionaux et autres visant à répondre à la nécessité perçue de règles internationales concernant l'investissement étranger. La plupart traitent des questions d'investissement dans le cadre d'arrangements d'intégration économique plus large centrés sur le commerce. Certains de ces arrangements existent depuis longtemps, par exemple la Communauté européenne, dont les règles en la matière ont maintenant été étendues à l'ensemble de l'Europe occidentale. Un autre exemple est celui de la Zone de libre-échange nord-américaine (ALENA) où les questions d'investissement s'insèrent dans un accord commercial unique. Dans les pays en développement, des efforts sont également déployés dans le cadre d'un certain nombre d'arrangements commerciaux régionaux, par exemple l'ANASE et le MERCOSUR. De façon plus générale, des travaux sont en cours dans le cadre de l'APEC et de la Zone de libre-échange des Amériques. Au niveau plurilatéral, il y a le Traité sur la Charte européenne de l'énergie, adopté par 41 pays et la Communauté européenne en décembre 1994, qui contient des engagements détaillés en matière d'investissement dans le secteur de l'énergie, ainsi que les négociations déjà mentionnées concernant un accord multilatéral sur les investissements, qui sont en cours à l'OCDE. Enfin, au niveau multilatéral, on compte deux conventions et un ensemble de lignes directrices qui ont été négociées à la Banque mondiale entre 1965 et 1992, ainsi qu'un instrument non contraignant de l'OIT et sept des Nations Unies.

Comme indiqué plus haut dans la Partie V, la tendance à une intégration plus poussée de l'investissement et du commerce dans l'économie mondiale s'est aussi manifestée de plus en plus dans les travaux du GATT et se reflète aujourd'hui dans ceux de l'OMC. En particulier, les Accords de l'OMC sur les services et la propriété intellectuelle, ainsi que l'Accord plurilatéral sur les marchés publics, établissent des règles internationales concernant le traitement des sociétés étrangères opérant sur le territoire d'un pays, question qui est au coeur de la politique concernant l'investissement. L'intégration du commerce et de l'investissement est la plus évidente dans l'Accord général sur le commerce des services (AGCS), qui traite de l'approvisionnement du marché par des sociétés étrangères au moyen d'une “présence commerciale” locale comme une forme de commerce de services. Certaines incitations que les gouvernements pourraient envisager d'offrir dans le cadre de leurs efforts destinés à attirer l'IED sont visées par l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires. Pour ce qui est de l'avenir, l'AGCS et l'Accord sur les MIC prévoient d'importants programmes implicites de travail concernant les questions liées à l'investissement dans les domaines des services et des marchandises. Dans l'immédiat, dans le cadre des préparatifs pour la Réunion ministérielle de décembre à Singapour, les Membres de l'OMC étudient actuellement des propositions relatives aux travaux futurs de l'OMC sur ces questions.

Il existe un ample lien institutionnel - non seulement entre l'IED et le commerce, mais entre l'investissement en général et le commerce - qui tient au fait que les règles et procédures de l'OMC ont pour fonction première de réduire l'incertitude qui entoure les transactions économiques transfrontières. De cette manière, ces règles et procédures, ainsi que la réduction des obstacles au commerce, favorisent l'investissement lié au commerce sur le plan intérieur et à l'étranger et apportent les avantages qui découlent d'une spécialisation internationale accrue. Certes, une partie des avantages de la libéralisation du commerce se matérialise par le biais d'une baisse des prix à la consommation mais, pour que les ressources d'un pays soient utilisées avec le maximum d'efficacité, il faut qu'une partie de la main-d'oeuvre, du capital et des terres qui existent passe des moins productives au plus productives des utilisations et que les augmentations futures de ces ressources soient affectées aux utilisations les plus productives. Ceci exige de nouveaux investissements.

Il ne suffit pas que les obstacles au commerce soient réduits. Les investisseurs nationaux et étrangers chez qui la compétitivité internationale figure parmi leurs préoccupations et qui constituent certainement une majorité croissante à mesure que progresse la mondialisation, attachent du prix à la sécurité de l'accès futur aux marchés telle que celle qu'offrent les règles et disciplines de l'OMC. Comme les avantages que l'OMC apportent à l'économie mondiale tiennent principalement à l'influence qu'elle exerce sur les décisions en matière d'investissements, il n'est pas exagéré de dire que l'investissement est au coeur de ses travaux.

4) Problèmes de politiques internationale

L'une des caractéristiques les plus marquantes de l'évolution actuelle des règles en matière d'investissement est la diversité des approches et des principes juridiques de base. Dans bien des cas, les parties sont parties simultanément à des accords bilatéraux, régionaux, plurilatéraux et multilatéraux. Ces accords peuvent être contraignants ou non, comporter ou non des engagements immédiats et des dispositions sur le comportement des sociétés, être fondés sur des approches “descendantes” ou “ascendantes” et entrer ou non dans le cadre d'accords de commerce plus larges. Comme indiqué plus haut, cette diversité des approches pose d'importants problèmes de cohérence des politiques, mais elle reflète aussi la variété des moyens par lesquels les pays participants ont réussi à établir un équilibre des avantages mutuels sur le plan normatif dans ce domaine.

L'analyse que contient le présent chapitre a montré essentiellement qu'aussi bien au niveau des décisions d'affaires des entreprises qu'à celui de la politique nationale, régionale ou multilatérale, il est de plus en plus difficile de séparer les questions d'investissement des questions commerciales traditionnelles. De ce fait, la prolifération des traités et arrangements visant à établir des règles internationales en matière d'investissement soulève un grand nombre de problèmes.

La situation dans le domaine de l'investissement rappelle celle qui a existé dans le domaine du commerce. Dans la seconde moitié du XIXe siècle, le commerce a été libéralisé en Europe au moyen d'un grand nombre de traités bilatéraux (près de 80 en 1865 et bien plus de 100 en 1908) contenant des clauses de la nation la plus favorisée calquées sur celles du Traité Cobden-Chevalier de 1860 entre l'Angleterre et la France. Ce système s'est effondré et c'est en grande partie sans succès qu'on a tenté de lui redonner vie dans la deuxième moitié des années 30. Au milieu des années 40, alors que des plans étaient élaborés en vue d'instaurer l'ordre économique international de l'après-guerre, les auteurs de la Charte de La Havane (et par la suite du GATT) ont vu clairement qu'un système commercial stable, non discriminatoire et libéral pourrait être mis sur pied beaucoup plus facilement au moyen d'un ensemble unique de règles et de disciplines multilatérales juridiquement contraignantes que par la négociation de milliers d'accords de commerce bilatéraux.

Il est rarement facile pour un gouvernement de renoncer à une partie de la liberté d'action dont il dispose dans un domaine particulier de la politique. Or, les gouvernements ont été convaincus des avantages qu'il y aurait à le faire dans celui des politiques commerciales. Ce qu'ils ont abandonné de liberté en matière de politique en acceptant les règles et disciplines de l'OMC est largement compensé par la prévisibilité et la stabilité accrues des politiques commerciales. Chaque pays profite de l'impulsion que cette renonciation ainsi que la libéralisation du commerce impriment au commerce et à l'investissement lié au commerce.

Un grand nombre de ces mêmes considérations sous-tendent les efforts visant à établir des règles internationales concernant le traitement de l'IED. Tout comme une libéralisation du commerce qui ne serait pas consolidée aurait beaucoup moins d'utilité que des réductions consolidées des obstacles à l'importation, une possibilité de consolider des règles libéralisées concernant l'IED renforcerait beaucoup leur crédibilité et leur intérêt aux yeux des investisseurs étrangers. Les politiques des autres pays en matière d'IED s'en trouveraient aussi plus prévisibles, par exemple en ce qui concerne le recours à des incitations dans la course à l'IED. Une crédibilité accrue du régime de chaque pays en matière d'IED serait tout particulièrement bénéfique pour les pays non membres de l'OCDE qui rivalisent avec les pays riches pour accueillir de l'IED.

Comme dans ces deux domaines les évolutions économiques et la formulation des politiques sont de plus en plus indissociables, il n'est pas surprenant que bon nombre des problèmes actuels qui découlent des interrelations entre commerce et IED aient un rapport avec la cohérence des politiques. Se pose en premier lieu le problème de la “cohérence des règles” entre les accords et instruments concernant l'investissement à différents niveaux, national, régional et multilatéral. L'existence, dans le domaine de l'investissement, d'un grand nombre d'instruments juridiques et d'arrangements qui se recoupent crée des risques de confusion, d'incertitude et de conflits juridiques, notamment dans les cas où les accords en question procèdent d'approches différentes. A cet égard, se pose, en particulier, le problème de la cohérence entre les règles en matière d'investissement et celles relatives au commerce - notamment celui de l'interaction de la multitude des accords et arrangements évoqués plus haut dans la Partie IV avec les règles multilatérales et le système de règlement des différends de l'OMC.

Se pose aussi la question de la cohérence des efforts déployés en vue de développer encore la coopération internationale dans les domaines du commerce et de l'investissement. De toute évidence, la relation entre ces domaines de la politique devrait être traitée de manière à ne pas isoler les uns des autres des domaines qui sont en réalité de plus en plus entrelacés. L'absence de cohérence des règles et des politiques constitue un danger pour la sécurité et la prévisibilité, objectifs fondamentaux des accords en matière de commerce et d'investissement. L'investissement étranger direct, comme le commerce, est particulièrement sensible à l'incertitude et à l'instabilité. De fait, l'engagement à long terme qu'une société qui investit prend en transférant des ressources et en localisant des opérations commerciales dans un autre pays expose particulièrement cette société à un risque en ce qui concerne non seulement l'investissement lui-même mais aussi les courants d'échanges dont dépend la rentabilité de cet investissement.

La question de la cohérence et celle de la discrimination et de la marginalisation sont liées. Exception faite de ce que prévoit la clause NPF de l'AGCS, le réseau actuel des accords internationaux dans le domaine de l'investissement n'offre guère de protection contre une discrimination à l'égard des pays non participants. Des règles véritablement multilatérales permettraient d'élaborer et d'appliquer des engagements bilatéraux et régionaux dans un cadre qui protège les intérêts des tierces parties. Une préoccupation connexe est que les travaux actuels sur les questions liées à l'investissement sont en général axés davantage sur les pays vers lesquels se dirigent déjà d'importants flux d'investissement étrangers que sur ceux dont les besoins en la matière sont peut-être plus grands. Ces travaux ne prévoient pas non plus toujours la participation effective à la formulation de nouvelles règles de tous ceux qui risquent d'être affectés par celles-ci.

Face à ces liens économiques, institutionnels et juridiques croissants entre commerce et IED, les Membres de l'OMC se trouvent devant un choix fondamental en matière de politique: doivent-ils continuer à envisager la question de l'IED comme ils l'ont fait jusqu'à présent, c'est-à-dire sur le plan bilatéral, régional et plurilatéral, ainsi qu'occasionnellement dans les accords sectoriels et autres accords spécifiques de l'OMC, ou doivent-ils s'efforcer d'intégrer ces arrangements dans un cadre détaillé et global qui reconnaisse les liens étroits qui existent entre commerce et investissement, qui assure la compatibilité des règles en matière d'investissement et de commerce, et surtout qui tienne compte de manière équilibrée des intérêts de tous les Membres de l'OMC: pays développés, pays en développement et pays les moins avancés. Seule une négociation multilatérale au sein de l'OMC, en temps opportun, peut offrir un cadre aussi global et équilibré. La décision des Membres aura une importante incidence sur l'efficacité avec laquelle les maigres apports en capitaux et en technologie seront utilisés au cours de la prochaine décennie et au-delà. Elle aura aussi une incidence sur la vigueur, la cohérence et l'utilité des efforts déployés pour intégrer tous les pays en développement dans le système commercial multilatéral.

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