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Monsieur le Bâtonnier, Monsieur le Président, Madame la Ministre,

Il peut paraître difficile de faire aujourd'hui un discours sur le succès du système de règlement des différends de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) – pilier essentiel du nouveau système de commerce multilatéral – alors même que ce système est mis sous forte pression dans l'affaire qui oppose les États-Unis et l'Union européenne sur le commerce des bananes. Par contre, le moment difficile que traverse l'OMC montre une fois de plus l'importance extraordinaire qu'a pris le système de règlement des différends dans la conduite du commerce mondial - et combien nous avons tous, en particulier les États-Unis et l'Union européenne, plus que jamais intérêt à préserver son intégrité.

Ce n'est pas la première fois qu'un différend commercial sur une question de grande portée politique et économique oppose les États-Unis et l'Europe – ce n'est pas la dernière non plus. Mais, avec l'OMC, le contexte n'est plus le même. En effet, avec le nouveau système de règlement des différends tous les états Membres de l'OMC ont l'obligation de gérer ces frictions – non par des actions unilatérales, mais par des règles de droit mutuellement convenues.

Ce n'est pas non plus la première ni la dernière fois que le nouveau système de règlement des différends de l'OMC est mis à l'épreuve. Mais c'est la première fois qu'il l'est dans le cadre de la mise en œuvre d'un arrêt de l'Organe d'Appel.

Le système de règlement des différends a été conçu en effet par l'ensemble des Membres pour éviter les dangers de l'unilatéralisme et de la politique de la force dans les relations commerciales. Madame le Ministre connaît bien cet objectif dont nous en avons beaucoup discuté pendant les négociations de l'Uruguay Round. Je voudrais aussi rappeler que la création de ce système a été le premier objectif de l'administration américaine. 

Jusqu'à maintenant ce danger a toujours été écarté. Je suis convaincu aujourd'hui que chaque pays Membre est bien conscient de sa responsabilité de ne pas adopter de mesures qui peuvent mettre en péril le système dans son ensemble d'autant que, tel qu'il a été conçu, le système est à même de donner des réponses à toutes les questions qui lui sont posées.

Je voudrais essayer de montrer comment, en passant du GATT à l'OMC, les Membres de notre organisation ont fait preuve de la vision nécessaire pour mettre en place un système juridique unique en son genre tout à la fois efficace et flexible.

ÉVOLUTION DU GATT A L'OMC

Créée en 1995, l'OMC a succédé au GATT en tant que gardien des relations commerciales internationales. En ce sens, cette nouvelle organisation est le fruit d'une longue histoire et d'une culture commune remontant à la période qui a immédiatement suivi la deuxième guerre mondiale. L'histoire nous a appris qu'il y avait tout intérêt, pour assurer la prospérité et la paix dans le monde, à s'appuyer sur un commerce ouvert et non discriminatoire – garanti par un système de règles négociées et ayant force obligatoire.

Le système de l'OMC est d'une portée sans précédent, couvrant des échanges d'environ 10 000 milliards de dollars et intégrant des secteurs essentiels de l'activité économique tels que l'agriculture, les services et la propriété intellectuelle. Mais, chose plus importante encore, il a assis l'ordre commercial sur des bases institutionnelles solides, offrant pour le règlement des différends une instance permanente et un mécanisme contraignant.

Le GATT aussi reposait sur des règles et comportait un mécanisme de règlement des différends commerciaux. Mais le système présentait une grave faiblesse. Toutes les décisions étant prises par consensus, une partie perdante dans un différend pouvait, si elle le voulait, empêcher l'adoption formelle d'une décision qui lui était contraire – et ce fut là une option à laquelle les parties perdantes ont souvent eu recours. De ce fait, le système devenait de plus en plus inadéquat, car l'incertitude prévalait sur la prévisibilité qu'offre un système de droit. En raison de cette faiblesse, le système du GATT était souvent considéré comme une tribune diplomatique où les parties cherchaient des solutions de compromis à leurs désaccords souvent trop incertaines car ne reposant pas sur un mécanisme de droit.

Le nouveau système de règlement des différends de l'OMC a été conçu pour remédier à ces défauts. À présent, tous les jugements sont automatiquement "adoptés" par les Membres de l'OMC (ce qui leur donne force obligatoire) à moins que tous les Membres – y compris la partie gagnante – ne s'y opposent. C'est ce que nous appelons dans notre jargon le "consensus négatif". Ce même principe d'automaticité prévaut à chaque étape du processus de règlement des différends.

Cependant, le système a conservé suffisamment de flexibilité pour permettre la conclusion de solutions mutuellement acceptables. Le "Mémorandum d'accord sur le règlement des différends" - qui énonce les règles convenues par tous les Membres de l'OMC dans ce domaine - prévoit expressément qu'"une solution mutuellement acceptable pour les parties et compatible avec les accords [de l'OMC] est nettement préférable".

C'est là une caractéristique très importante du système. Il ne s'agit pas d'encourager les batailles juridiques dans lesquelles on s'en remet exclusivement au groupe spécial ("Panel") ou à l'Organe d'appel. Le but – et je cite à nouveau le Mémorandum d'accord – est "d'arriver à une solution positive des différends". Mais j'en reviens à la primauté du droit, tout règlement à l'amiable doit être pleinement conforme aux dispositions de l'Accord de l'OMC.

La deuxième caractéristique du système de règlement des différends de l'OMC c'est sa flexibilité, laquelle transparaît notamment dans le fonctionnement des groupes spéciaux qui examinent les plaintes commerciales. Ceux-ci déterminent eux-mêmes en très grande partie leurs procédures de travail pour répondre aux besoins particuliers du litige à l'examen.

Une troisième caractéristique du système c'est qu'il a été conçu pour donner des réponses finales dans des délais très rapides. C'est en fait le processus de règlement des différends internationaux le plus rapide qu'il soit. Le respect de la rapidité est donc un élément essentiel du système.

Pour l'instant, le système fonctionne comme prévu. Dans environ 20 % des 150 plaintes soumises à l'OMC, une solution mutuellement acceptable a été trouvée par voie de consultation. En outre, à ce jour, seules 50 des 150 plaintes ont conduit à la création d'un groupe spécial.

LA PROCÉDURE D'APPEL

Un autre domaine qui témoigne de la flexibilité du système – et qui constitue l'une des innovations les plus importantes de l'OMC – est la procédure d'appel. La partie à un différend qui n'approuve pas les conclusions juridiques d'un groupe spécial peut désormais faire appel devant un nouvel organe, créé spécialement à cet effet: "l'Organe permanent d'appel". Il y a un représentant de l'Union européenne, un allemand, qui a été choisi par les Etats membres de l'Union européenne, non par l'OMC. Sur les 19 rapports de groupes spéciaux qui ont été publiés depuis 1995, 16 ont fait l'objet d'un appel.

L'Organe d'appel ne peut pas accroître ni réduire les droits et obligations des Membres de l'OMC. Il lui incombe plutôt de préciser, dans le contexte d'un différend donné, les dispositions existantes de ces accords. Ce faisant, l'Organe d'appel influe de manière notable sur l'évolution du droit commercial international. Cet Organe d'appel a eu à traiter un certain nombre de problèmes extrêmement compliqués et controversés; par exemple, les affaires "États-Unis - Essence" et "États-Unis – Crevettes", deux différends concernant la législation des États-Unis en matière de protection de l'environnement. Dans ces cas, l'Organe d'appel a précisé que ces politiques environnementales peuvent être tout à fait conformes aux exceptions prévues dans l'application du droit commercial à condition de respecter notamment le principe de la non-discrimination. Il s'agit d'un point essentiel pour établir un dialogue constructif entre la politique commerciale et la protection de l'environnement.

SURVEILLANCE DE LA MISE EN ŒUVRE

La phase finale du processus de règlement des différends dans le cadre de l'OMC – la surveillance de la mise en œuvre des décisions – est capitale. En droit international, les décisions ou résolutions sont trop souvent négligées en raison de la faiblesse ou de l'absence de mécanismes d'exécution. Et pourtant, le respect intégral des décisions est fondamental pour la légitimité et la survie de tout système fondé sur des règles. C'est précisément dans ce domaine de l'exécution que se manifeste en grande partie le caractère unique du système de règlement des différends de l'OMC.

Le nouveau système définit des règles détaillées qui donnent à la partie gagnante des moyens juridiques et – en dernier ressort – économiques d'obtenir de la partie perdante qu'elle respecte pleinement les jugements rendus. Une fois que l'Organe de règlement des différends (organe suprême en matière de règlement des différends où siègent tous les Membres de l'OMC), a adopté les rapports du groupe spécial et de l'Organe d'appel, la partie perdante doit indiquer dans les moindres délais quelles sont ses intentions au sujet de la mise en œuvre des conclusions formulées dans ces rapports.

Si la partie perdante se ne met pas en conformité dans le délai fixé – généralement pas plus de 15 mois – la partie gagnante peut demander une compensation. Si une compensation n'est pas accordée, la partie gagnante peut alors demander l'autorisation de suspendre des concessions – c'est-à-dire prendre des mesures de rétorsion – à l'égard de la partie qui ne mettrait pas en œuvre les conclusions du jugement.

Je ne prétends pas décrire en détail toute la complexité du système de mise en exécution des décisions des groupes spéciaux et de l'Organe d'appel. Je ne veux pas non plus courir le risque de donner l'impression que je suis en train d'interpréter les droits des parties, ce qui notamment pourrait faire l'objet de discussions dans un cas tel que celui de l'Affaire des Bananes. J'ai voulu indiquer seulement les lignes principales du système et je voudrais répéter que si on va dans le détail on peut noter que le système offre des solutions à toutes les questions qui peuvent être posées y compris celles relatives à la compatibilité des mesures prises par un Membre pour mettre en oeuvre les conclusions contenues dans les rapports des groupes spéciaux et de l'Organe d'Appel.

PERFECTIONNEMENTS

Pour évaluer le nouveau système de règlement des différends, il faut déterminer dans quelle mesure il est utilisé – et respecté – par les Membres. L'OMC n'a pas encore quatre ans et déjà 150 plaintes lui ont été soumises – c'est-à-dire plus que le GATT n'en a traité en plus de 40 ans. Un des résultats les plus satisfaisants est l'accroissement du nombre de plaintes présentées par les pays en développement, soit plus de 36 cas. Ceci démontre que ces pays ont confiance dans le système. Le cas le plus significatif a été celui du Costa Rica contre les États-Unis, où le Costa Rica a gagné et les États-Unis ont accepté de se conformer au jugement.

La mise en œuvre des résultats des groupes spéciaux a été très satisfaisante. Elle est déjà totale dans de nombreux cas. Dans tous les autres, ce qu'il est convenu d'appeler le "délai raisonnable accordé à la partie perdante pour procéder à la mise en œuvre" n'a pas encore été déterminé ou n'est pas encore venu à expiration. Dans aucune des affaires soumises jusqu'ici la partie gagnante n'a dû recourir à des mesures de rétorsion pour qu'il y ait mise en œuvre.

Je ne veux pas dire par là que le système de règlement des différends de l'OMC est parfait. Les membres sont actuellement en train de procéder à une réflexion d'ensemble sur le fonctionnement du mécanisme de règlement des différends pour voir si et comment, il faut l'améliorer. Un des problèmes par exemple est celui que l'on appelle la "transparence". Le processus de groupe spécial est en effet soumis à des prescriptions de confidentialité strictes pour faciliter un climat favorable à des solutions amicales entre gouvernements. Certains y voient une réminiscence de l'époque du GATT – où la politique l'emportait souvent sur le principe de la primauté du droit et où même le règlement des différends était principalement considéré comme une question de "négociations" uniquement entre gouvernements. À mesure que davantage de Membres de l'OMC recourent au système et que davantage d'entreprises, de consommateurs et de citoyens sont touchés par ses activités, l'importance donnée à la confidentialité est de plus en plus critiquée.

Parmi les différents éléments qui sont discutés il y a celui de garantir à l'ensemble des Membres les mêmes chances d'introduire des plaintes et de plaider leur cause devant l'OMC, un problème particulièrement aigu pour les pays en développement. En d'autres termes, il s'agit d'assurer une véritable égalité à tous les pays dans l'application du principe de la primauté du droit en leur assurant les ressources financières et humaines nécessaires.

CONCLUSION

L'avènement de la primauté du droit dans le système commercial international et sa force obligatoire est, à mon avis, la caractéristique la plus importante des relations internationales d'aujourd'hui.

Certains voient dans cette évolution une menace pour les souverainetés nationales. La réalité est tout autre. Le système de l'OMC élargit de fait la souveraineté des nations en leur permettant de gérer leurs relations de manière collective et en donnant à chaque pays – qu'il soit grand ou petit – les mêmes droits, obligations et responsabilités. Aujourd'hui, ce n'est qu'en restant à l'écart du système qu'un pays affaiblit sa capacité d'exercer sa souveraineté.

Certains commentaires font régulièrement référence à l'influence "américaine" qui se manifesterait de plus en plus dans les affaires de l'OMC et en particulier dans le règlement des différends. Je ne partage pas cet avis. Le système de règlement des différends de l'OMC a en fait été créé pour éviter les actions unilatérales – éviter une situation dans laquelle un pays peut se faire justice lui-même. On a cité la législation dans les services financiers. Mais la libéralisation a été négociée il y a quelques mois par la Communauté en première ligne.

Le défi qui est devant nous est d'une importance vitale pour l'évolution des relations internationales pour le 21ème siècle. Il s'agit de savoir si nous allons réussir dans le système commercial et à partir de celui-ci à inspirer les autres institutions internationales, à bâtir un système universel, basé sur un droit contraignant pour tous et non sur l'unilatéralisme ou la force. C'est le véritable défi auquel les Membres de l'OMC doivent faire face chaque jour de leur action.

C'est un message difficile à faire passer dans les opinions publiques, même les plus qualifiées. On parle de l'OMC comme d'un système de libéralisme sauvage, de marchés sans règle, des inégalités croissantes. Certes le monde dans lequel nous vivons a beaucoup d'aspects qui sont inacceptables, notamment la pauvreté désespérée d'un nombre important d'hommes et de femmes. Mais pour améliorer ces fléaux du monde on a besoin d'aménager les institutions nationales et internationales pour améliorer la gestion collective de la mondialisation, un processus qui va au delà des échanges commerciaux et de capitaux et qui se caractérise de plus en plus par une dimension humaine. La mondialisation est aujourd'hui notamment le produit de nouvelles technologies sans frontière et des télécommunications, dont la caractéristique principale est de réduire l'importance de facteurs tels que l'espace et le temps.

La solution n'est pas de s'opposer à ce processus inévitable, mais de s'organiser pour mieux le gérer.

Nous pensons, à l'OMC, avoir accompli un premier pas vers une meilleure gestion collective du système commercial fondée sur des règles obligatoires pour tous. C'est cela la contribution principale que nous offrons au virage du 21ème siècle.